划定城镇开发边界 画好国土空间规划“一张蓝图”

欧阳易佳

国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。城镇开发边界是“三区三线”重要组成部分，城镇开发边界怎么划、怎么管、成果怎么落地，既是当务之急，也是长远之计，需要落好“关键子”。

自然资源部印发《关于做好城镇开发边界管理的通知(试行)》(以下简称《通知》)，为坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性、推动城镇开发边界划定成果精准落地有序实施、统筹做好规划城镇建设用地安排、严格规范城镇开发边界的全生命周期管理提供了基本遵循。

科学划定开发边界 推动城镇发展“内涵式提升”

何为城镇开发边界？城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、镇和各类开发区等。

记者梳理发现，作为“三区三线”的重要组成部分，城镇开发边界在《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》等政策文件中均有所体现，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

城镇发展高度依赖土地，但空间的无序性扩张和粗放式蔓延往往会带来环境污染、交通堵塞、挤占耕地等更多问题。要想实现高质量发展，就要让城镇土地从量的增长转为质的提高，将有限的资源集中在特定的区域内，节约集约用地、激活发展活力。

自然资源部国土空间规划局副局长杨浚表示，划定城市、镇以及各类开发区的城镇开发边界，既需要尊重自然地理格局，统筹农业、生态、城镇空间布局，也必须避让资源环境底线、灾害风险、历史文化保护等限制性因素，严控新增建设用地，统筹利用增量、有效盘活存量，促进空间资源的精准高效配置。

目前，各省市县国土空间总体规划均已形成结果，为优化国土空间格局、提升城镇品质、促进城镇高质量发展提供了坚实的规划支撑。

落实划界成果 规范城镇开发边界全生命周期管理

划界成果如何落实、如何管好？《通知》为解决城镇开发边界从“怎么划”转向“怎么管”的问题提供了具体指引。

《通知》提出，在优先划好划足耕地和永久基本农田保护红线、应划尽划生态保护红线的前提下，各省份按不超过2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍控制城镇开发边界范围。

《通知》强调，如果城镇开发边界发生变化，省级自然资源主管部门应及时向自然资源部汇交数据，检验合格纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统并反馈省级自然资源主管部门后，方可作为规划管理、用地用海审批的依据。

“未来，自然资源部将按照‘一张底板、一个平台、一套数据’要求，加快推进‘坐标一致、边界吻合、上下贯通’的全国国土空间规划‘一张图’建设，依托国土空间规划‘一张图’实施监督系统和监测网络，实现各级规划编制、审批、修改、实施全过程在线管理，从而提升国土空间规划管理的效率和精确性。”杨浚说。

保留开发边界灵活性 为未来发展预留合理空间

“国土空间规划管理既要体现严肃性，守住了工作底线，也给予了地方一定的灵活性，增强规划解决实际问题的能力。”杨浚说。

《通知》强调，城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不能突破，但又预留了灵活调整的空间。根据经济社会发展需求，城镇开发边界内因国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设等六种情形可进行局部优化；城镇开发边界外可结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，规划布局具体特定选址要求的零星城镇建设用地。

从数据上看，《通知》提出，在增量用地使用上，要分阶段、按比例为“十五五”“十六五”期间留下不少于35%、25%的增量用地空间；在年度增量用地使用规模上，在为每年保留五年平均规模的80%的前提下，允许其余部分用于年度间调剂，但不得突破分阶段总量控制。

杨浚表示，在合理范围内提前规划未来发展空间，体现了城镇开发边界管理“守住底线、有序实施、留有弹性、上下贯通”的基本原则，提升了城镇开发边界执行的可操作性，增强了城镇的可持续发展能力。(实习生郭婧对此文亦有贡献)