花东是环岛高铁的最后一块拼图？政治、环评、财务的三大挑战

西部已经有高速公路和高速铁路，东部就应该要有？如果是，则台湾高铁从民营变成政府接管的前车之鉴，就成为必须思考的财务问题。图／本报资料照片

在403大地震前夕，立法院经济交通委员会联席会议于4月1日审查「环岛高速铁路建设特别条例草案」，朝野政党没有共识，全案因此保留，交由朝野党团再行协商。因为这是很少见由立法院长和副院长领衔提出的草案，动见观瞻；在高铁延伸到宜兰和屏东都已定案的情况下，花东是否为环岛高铁的最后一块拼图，值得进行深入的可行性探讨。

根据草案内容，主张主管机关为国发会，所称环岛高速铁路，系指高铁由宜兰站延伸到花莲县、台东县，并衔接至屏东县六块厝站，所需建设经费来源可引进国际「主权财富基金」采用兴建营运后转移模式等，全部计划的建设完成以不超过十年为限。

首先，依据宪法的规定，立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。就此观之，由立法委员提出特别条例草案，推动特定的交通重大建设，有没有违反宪法规定的原意？是否失当？朝野无法凝聚政治共识，其来有自。

其次，是不是西部已经有高速公路和高速铁路，东部就应该要有？如果是，则台湾高铁从民营变成政府接管的前车之鉴，就成为必须思考的财务问题。花东地区背山面海，人口不到55万，虽然好山好水，但近年因为各县市努力发展节庆活动，全力拚观光，导致彼此竞争激烈。此外，国人疫后热衷赴日旅游，加上陆客迄今无法来台进行环岛之旅，以致除了重大节日和连续假日以外，国人前往花东渡假的情况受到相当影响。本周清明连假，业者原本期待有一番国旅热潮，不料却在假期前发生震央位于花莲外海的规模7.2有感地震，造成陆运交通受阻，严重冲击当地旅游。

除了旅客人数能否撑起花东高铁的财务之外，现实的问题是自然环境的不同。「交通建设，一视同仁」的政治期盼，即便是绝大多数东部民众所乐见，但高速铁路的南北路廊规划，只能够局限于狭隘的花东纵谷。前行政院长苏贞昌任内定案，高铁延伸宜兰和延伸屏东，还必须克服旷日废时、影响生态环境甚大、工程难度极高的山区高铁兴建工程，才能进入花东纵谷的台9线和东海岸的台11线。

最后，由于东海岸的省道，只要台风，海浪就会打到沿着太平洋一路南下的道路，因此高速铁路的兴建，别无他途，只能在花东纵谷行驶。然而目前花东纵谷已有台铁和台9线的省道，两者断断续续有很长的距离都是并肩而行。换言之，任何新的道路、尤其是高速铁路，必须要考虑的就是：够宽、够直的路廊，以及经济效益高低的「预评估」。

目前的苏花改，是在2020年1月11日总统大选当周的周一（1月6日）正式通车。该路段所经历地质调查、隧道钻掘遇到断层破碎和地质敏感地区，在「国道六号东延花莲建设特别条例草案」，都是无法回避的工程挑战。一方面，四通八达的交通建设，是缩短城乡差距、促进经济发展的重要起点，是良好生活品质的指标之一，却也意味着在环境、人体健康、以及均衡发展的社会成本之提高。另一方面，伴随交通建设的环境影响评估，当是针对是否影响生活环境、自然环境、社会环境及经济、文化、生态等进行评估，经过环评会议的科学讨论，依法行政和公开透明的过程。对于所谓的「政策妥适性」，并不是环评的审查范围。

总之，「环岛高速铁路建设特别条例草案」，有三个重要的问题。其一，从「政治高度」的面向观之，2月1日开议的立法院新会期，在野政党因席次过半而快速提出该草案，但此刻正值现任总蔡英文与总统当选人赖清德交接的过渡期，任何重大法案，遑论由在野政党从立法院提出的重大交通建设法案，希望在520新总统就职之前推动通过，事关宪政的运作，颇有待商榷之处。其二，从「环评制度」的面向观之，环境影响评估的决议，是「制度的否决点」，也是攸关交通建设能否施行的前提。其三，从「高铁条款」的面向观之，台湾高铁于2007年（陈水扁总统）通车营运后，财务的亏损迫使政府在2014年（马英九总统），修订「奖励民间参与交通建设条例」，由政府接管台湾高铁就此取得法源的依据，去年在蔡总统任内最新订定的「交通部铁道局组织法」，也成为最后的因应对策。基于政治、环评、以及由政府接管民营高铁，都是这个草案要避免「雷声大，雨声小」，所必须面对的层层考验。