經濟日報社論／推動創新政策 平衡區域發展

基隆港东岸广场商场开发产生所有权纠纷，引发社会关注。 图／联合报系资料照片

基隆港东岸广场商场开发产生所有权纠纷，引发社会关注。之所以如此，除基隆市政府「护产」行动激烈外，和基隆市区腹地有限，广场开发绩效可能影响基隆兴衰，甚至波及基隆地区发展密切有关。

这其实也是台湾区域发展的问题，经济发展必然走向都会建设超越乡村，生活机能相对完善之下，人口当然往都会移动；众多都会人口又吸引政策进一步倾斜，「双元性」如滚雪球一般，加速了「恶性循环」。以六都为例，尽管政府高喊「区域均衡发展」目标，但就是愈来愈不均衡。调整后来比较，1975年的六都人口，占全台57.9%；到2000年升高为67.4%，2022年进一步缓升至69.7%。这造成城乡差距愈来愈大，都会区房价狂涨，以及年轻人买不起房、不愿结婚生子的国安危机；甚至对未来绝望，产生吸毒、加入帮派、搞网路诈骗、到东南亚诈骗「赌一把」等严重后果。区域不均衡发展的后果，显然被政府严重低估。

能扭转这种「双元性」发展的因素，大概有两种。一种是地区有重大经济利多，带动其自然发展，如设立机场或港口；前者如桃园，后者如高雄。而随着近年空运发展凌驾海运，桃园发展遂超越高雄，1975-2022期间，桃园市人口成长了169%，高雄却只成长41%。基隆因港口发展迟缓，人口成长不仅停滞，甚至在最近20年下降6%。而台南市在缺乏空运及大港之下，从2000-22的人口成长竟然只有1%，家庭收入也只有全台平均的84%，已经完全停滞。而若有高科技的科学园区落脚，当然会带来发展契机，如新竹地区；这也为台南和高雄地区的未来带来希望。

另一种是政府提供特殊的政策，让落后地区有发展诱因。典型的案例就是设立「经济特区」，如日本从2014年开始设立的「国家战略特区」，放宽法规、提供补助和优惠发展地方；韩国更早于2003年陆续推出「自由经济区」；中国大陆除了深圳等特区外，进一步在2013年设立上海「自由贸易试验区」。最新的经济特区是泰国2023年针对发展迟缓的四个区域设立的16府「新经济走廊」，提供企业高度的免税和其他优惠。马来西亚2006年在柔佛州设立「伊斯甘达经济特区」，今年初进一步和新加坡签署协定，合作开发这个经济特区。英国更在2021年提出，在苏格兰港口设立「自由港经济特区」，提供税收减免、降低关税、建筑和机械投资全额津贴，可延伸到港区内40公里区域，以吸引投资带动就业和发展，被视为英国脱欧后的必走之路。

「高雄加工出口区」曾在台湾经济发展过程中扮演重要角色；但在均衡区域发展上，政府已长期缺乏有力作为，导致部分地区发展迟滞，人口陆续外流，衍生上述诸多问题；政府可以参考各国作法，考量「经济特区」的特性及可扮演的角色。其实，澎湖、金门、马祖有「离岛建设条例」提供发展优惠，但本岛的台东、花莲、基隆、宜兰，都是发展迟滞、收入明显低于全台平均（不到85%）且人口明显低于50万人。对这些合计220万人的地区，政府可以考虑提供「经济特区」地位，授予租税减免和其他优惠，甚至提供「市港合一」和其他权力，由地方政府发挥创意，打造吸引企业进驻、创造就业、促进发展的环境。中央政府只要适度放权，不见得要提供显著资源，即可促成区域均衡发展，消除发展问题。而若将人口上限适度放宽，尚可考虑纳入南投县和嘉义县。

促进区域均衡发展需要创新政策，可参考的他国案例很多，台湾必须加油。