卢锋：如何看待我国2022年就业形势？

作者|卢锋[1]、杨业伟、姜志霄、任慧

卢锋（北京大学国家发展研究院教授）

我国政府一直高度重视就业问题，将就业视为民生之首。近年提出六稳和六保工作方针，“稳就业”和“居民就业”是其中最优先目标。不久前举行的中央经济工作会议进一步强调，“六保”中最重要的是保就业、保民生、保市场主体。岁末年初我国就业形势有什么特点？这两年疫情期劳动力市场受冲击后恢复过程是否充分？就业形势与目前新的经济下行压力有什么关系？2022年“保就业”以及进一步实现“更充分更高质量就业”目标有哪些困难？

官方提供的某些相关统计指标有助于理解上述问题。例如传统奥肯定律着重从失业率角度考察宏观波动与劳动力市场之间联系，我国统计部门提供的调查失业率和人社部门提供的登记失业率数据显示，我国失业率在经历2020年飙升后较快回落，早已回到与疫情前较长时段均值相一致的中枢水平。另外2020和2021年新增城镇就业数据，也不同程度分别超过了政府设定的两年参考目标值。可见随着2021年我国宏观经济增长大幅度回升，我国就业复苏也取得了重要的积极成就，从不同侧面彰显我国经济面对外生冲击的较好调整能力与韧性。

不过更全面观察提示我国就业形势恢复仍存在一些短板和问题。例如从更适合我国转型期现实的广义奥肯关系看，2021年农业劳动力转移虽然大体修复了上年疫情冲击下的极为罕见下跌，然而总体规模与疫情前趋势水平仍有相当规模缺口。又如过去两年新增城镇就业虽然达到政策目标，然而绝对规模与疫情前不同程度显著下降；该指标季度值最近过快回落，显示经济出现新的下行风险环境下就业形势可能再次承压。另外疫情冲击下大量服务型小微企业处境艰难，也会对相关部门员工就业质量带来不利影响。可见我国劳动力市场和就业存在复苏不充分问题。

从劳动力市场与宏观经济互动关系看，就业恢复不充分源自宏观经济增长不及预期，又反转对居民收入和消费增长产生制约和拖累作用,构成目前以内需不足尤其是消费疲弱为特征的经济下行压力的一个结构性因素。2022年大学生毕业生人数创纪录增长，劳动力市场供求匹配的结构性矛盾仍会有增无减，加上宏观经济稳增长任务艰巨，就业形势不容乐观。虽然1962年大幅上升的出生人口到2022年达到60岁，由此导致退休人数上升会增加释放一定数量就职岗位从而有助于缓解就业压力，然而可能仍难以根本改变劳动力市场总体紧平衡格局。需要客观分析形势和总结经验，实施积极的宏观与就业政策，加快实现更充分更高质量的就业目标。

1、失业率指标所传递信息

我国目前针对失业率采用两种统计指标：调查失业率和登记失业率。其中，统计局的调查失业率数据与国际同类指标较为接轨，然而该指标到2018年才有全国覆盖数据。登记失业率由人社部根据地方统计上报失业登记信息汇总而成，年度数据覆盖整个改革开放时期，季度数据则起始于1999年。由下面图形可见，两种失业率指标变动随着疫情期宏观经济收缩和反弹而先后上升与回落。具体而言，2020年上半年疫情冲击和经济收缩最严重时期，调查失业率随之飙升反应更快，登记失业率大幅上升时点略慢一些。另外两个失业率指标都已在2021年下半年大体回落到接近疫情前较为长期的平均水平。总之这两年特殊宏观经济背景下，失业率指标再次呈现与经济学理论预测方向一致的反应，失业率从劳动力市场方面表现宏观经济波动的功能进一步健全。

不过目前失业率指标无论是数据本身还是在利用其解读宏观经济形势方面，都还存在一些有待探讨和完善的问题。例如，给定我国2020年经济增速跌幅在改革开放时代极为罕见甚至仅见的特殊背景，两个失业率指标当年上升幅度似乎仍相对偏低，城镇登记失业率季度值最高点甚至低于新世纪初年另外两个阶段性峰值，显示失业率指标反应宏观经济形势灵敏度和准确性或许仍有待改进。又如从失业率省区分布来看，一般理解全国失业率理应是各省区加权平均值，然而数据显示全国均值与各省区数据排序的中位数相差甚远，提示各地统计上报登记失业率受激励机制影响可能存在某种非随机性偏差。

还有一个相关问题是，2020年失业保险金发放额大幅增长，体现失业保险应对经济收缩冲击的积极作用；然而保险发放人数相对失业人数仍显著偏低，失业人中领取失业金人数占比甚至略有下降。可见失业保险支持民生作用仍有待提升，有关领域专家2020年就强调过这个问题显然有依据有道理。

失业率指标折射宏观经济周期状态方面的另一点局限，是受到我国体制和发展双重转型的历史背景决定，在更长时期范围内失业率与宏观经济波动缺乏统计意义上的显著联系。我国改革开放时代劳动力市场演变发展的一个重要特点，是包括下岗工人的广义失业率的两次飙升，主要与消化计划经济时代劳动力市场和就业关系失衡的累积效果有关。具体而言，失业率两次峰值主要是改革初年知青回城与上世纪90年代国企改革逐步推进派生较大规模员工下岗的产物，与宏观经济周期涨落的关联性比较弱，因而GDP增长率作为宏观经济波动指标与劳动力市场失业率指标之间并不存在教科书奥肯定律所假设的显著负向关系。下面图形显示，即便把相关数据延伸到2021年，上述两个指标观察值之间还是不存在显著统计关系。这个观察结果提示我们，虽然这两年疫情期我国失业率指标先升后降，呈现与经济收缩-恢复反向变动的合乎经济逻辑关系，然而仍需关注失业率在显示宏观经济波动导致凯恩斯类型失业方面可能存在的局限，避免仅用失业率评价就业形势可能带来的过于乐观的偏颇。

2、两个增量指标的认识价值

需要说明，标准教科书奥肯模型与中国相关经验不一致或“水土不服”，不等于说我国转型背景下宏观经济波动与劳动力市场注定不存在显著联系。十余年前我们在相关研究中提出，分析二元经济转型期的劳动力市场与宏观涨落之间联系，需结合我国经济现实引入农业劳动力转移增量这个结构因素，形成可称作广义奥肯定律的分析框架。包含农业劳动力转移与失业率两个结构变量的广义奥肯关系，能够更好解释我国以及国际范围内更为广泛经济体的宏观波动与劳动力市场之间联系机制，而仅仅包含失业率的传统教科书奥肯定律，则是适用于已经完成农业劳动力转移历史进程的发达经济体的特例情形。换言之，与中国转型经验一致的分析视角，实际上揭示了这个领域更为一般的经济关系和逻辑。

从改革开放时代长期数据看，显著反映中国宏观经济波动的劳动力市场变量是农业劳动力转移的年度增量变化。下面两个图形数据显示，用农民工衡量的我国农业劳动力转移在总量上呈现持续增长趋势，然而该指标年度增量波动挺大，并且与宏观经济涨落存在显著的反向关系：宏观经济好时农民工转移较多，反之也然。可见我国转型期的宏观经济对劳动力市场冲击，主要是通过农民工增量伸缩变动来吸收或者消化，这是我国二元经济结构和起飞发展转型在奥肯关系方面的最为突出表现。

与广义奥肯定理视角相一致，2020年疫情冲击下经济增长罕见下降，伴随农民工转移增量前所未有回落，绝对减少数量约为520万人，是改革时期这个指标最大收缩值，与宏观经济相对潜在增速的收缩程度更具有数量级意义上的对称性。伴随2021年宏观经济反弹恢复，农民工增量也相应大幅回升，从前三季度数据看全年增量也可能在500万上下。这说明目前农业劳动力转移仍是吸收宏观经济波动的重要甚至主要管道。上面右图数据显示，过去两年经济增速与农民工增量组合观察样本值跳动很大，并且2020年观察值突出具有离群值（outlier）属性，然而以改革时期二者常态性统计关系为背景，这两年观察值与整个时期数据的简单线性拟合关系仍较好符合，显示广义奥肯定理仍能较好解释我国现阶段宏观波动与劳动力市场之间关系。

进一步看疫情时期宏观经济波动背景下的农民工转移动态，虽然2021年农民工增量预测值大幅反弹并有望基本恢复到2019年水平，然而仍未能补偿这两年本来应该发生的农民工转移增量。以疫情前五年增量均值作为过去两年农民工本来应发生增量的理论估计值，可以得到没有发生疫情假设下2020和2021年农民工总量变动趋势值，下图显示过去两年农民工实际总量与上述估计值约存在600多万人的差距或缺口，从一个角度提示2021年我国劳动力市场和就业恢复仍不够不充分。

由于农业和非农业人口预期收入存在较大差别，通过农民工转移缺口体现的就业不充分派生对收入增长的抑制作用。考虑城镇居民人均可支配收入与农民收入差距，两年几百万农民工相对减少对收入影响可能超过千亿元。另外数据还显示，2020年农民工转移增量收缩和总量下降同时，本地和外出两类农民工转移构成比例也发生少见变化，表现为外出农民工比例从上年59.9%回落到59.4%下降0.5个百分点。由于外出农民工相对收入较高，农民工转移的结构变化也会对农民工整体收入增长产生不利影响，粗略估测这个因素可能会导致约百亿元收入损失。可见劳动力市场在响应疫情冲击导致的宏观经济大幅减速过程中，农民工通过总量收缩以及内部结构变化，对收入增长带来双重不利影响。

城镇新增就业是我国就业领域的两大政策目标之一。2020年我国城镇新增就业受疫情爆发和经济收缩冲击而大幅回落，从2019年1352万人降到1186万人，降幅12.3%。2021年前三季度全国城镇新增就业1045万人，比2020年前三季度890万人新增城镇就业人数高出17.4%，已经达到全年1100万人以上政策目标值的95%，如果考虑10月份增加的88万人则已达到全年目标值。2021新增城镇就业全年数量取决于四季度情况。

比较2020和2021年逐月城镇新增就业数据，该统计值2021年2季度后逐月回落，尤其是10月降速进一步加快，比2020年10月相对减少23万。考虑2021年底宏观经济下行压力或难以实质性舒缓，11和12月新增就业相对降幅可能有增无减。假定今年四季度比去年同期城镇新增就业减少近80万人，暂且推测全年新增城镇就业可能在1255万之数，比去年增长将近6%，然而比疫情前2019年仍低9%。这也显示我国劳动力市场和就业恢复仍不够充分。

3、就业恢复不充分的宏观影响

宏观经济与就业之间存在相互制约关系：就业恢复不充分是疫情冲击和特定政策环境下宏观增长不及预期的产物，同时又会反转影响收入和消费增长并加大经济下行压力。下面图表数据显示，过去两年疫情时期总需求增长构成中，2020年外需贡献率高达27.4%，基于对1-11月份数据估计2021年净出口贡献率可能超过19%，两年平均对GDP增长贡献会超过20%。与此比较，疫情前十年净出口对总需求的平均贡献是负值，反应外部顺差不平衡趋势性调减过程从总需求角度对国内增长的抑制性影响。过去两年疫情期的特殊环境下，受内外环境多方面原因推动，我国外需再次出现与世纪初年可比的超预期高速增长。给定这个背景条件，我国经济最近面临新的下行压力，内需不足尤其是消费增长相对疲弱，显然是主要原因所在。

消费相对低迷背后原因是多方面的。例如我国动态清零的疫情防控策略取得了突出成效，然而在疫情演变进入间歇性病例散发、局部性暴发和小规模流行呈常态化背景下，强势防疫管控措施客观上会对消费增长产生一些不利影响。然而消费疲弱的更为基本原因，还在于经济复苏不充分环境下收入增长不及预期，这又与就业恢复不充分之间存在密切关联。另外具体观察疫情对消费的抑制作用，有的是通过疫情防控要求加强社交距离管制增加消费过程风险和交易成本产生，有的则是通过抑制就业和收入增长作用而表现出来。

首先看城乡居民收入增长受冲击和恢复情况。下面图形数据显示，2020年经济增速深度下跌背景下，城乡居民收入增速都遭遇重创。其中城镇居民实际收入下降到1.2%，低于世纪之交和金融危机时期城镇居民收入增速。农村居民收入部分得益于“转移收入”超常增长，实际收入增速降低到3.8%，探底深度仅次于世纪之交农民收入增速低谷。另外与2021年宏观经济大幅回升相一致，前三季度城乡居民实际收入增速双双大幅回升，分别达到8.7%和11.2%。然而季度数据显示收入增长后续动力不足，表现为2021年2季度后城乡居民收入增速快速回落，3季度名义收入增速已经回落到不足6%，实际收入更低，4季度可能进一步探底。即使考虑到基数效应，从两年复合增速观察，3季度居民城乡居民收入名义增速也较2季度有明显下滑，两年复合增速分别下滑至7.9%和5.6%，收入同样呈现放缓态势。

通常情况下，在影响消费增长的诸多因素中，收入增长是最基本决定因素。疫情期特殊环境下，有些需要人际接触和聚集场合交易的消费如外出餐饮、旅行、娱乐等，直接受到疫情散发和局部流行及其要求的管控措施限制外，上述收入增长变动大势仍对近两年消费增长轨迹具有基本解释作用。下面左图显示的年度城乡消费数据（2021年是前三季度数据）显示，伴随2020年收入增速罕见下跌，城镇居民人均消费支出下降3.8个百分点，成为上世纪90年代中期以后消费增长最糟糕年份。农村居民人均消费支出维持2.9%增长，低位水平仅次于世纪之交零值增速低谷水平。由于上述收入增长复苏以及上一年消费萎缩派生的基数效应，2021年消费出现恢复性高速增长，前三季度城乡消费支出增速分别大幅反弹到14.2%和18.5%。不过观察右边图形的季度数据，与最近收入复苏后续支撑不足态势相一致，2021年的二、三季度农村和城镇消费增速先后从最高点走低，考虑到基数因素之后，两年复合增速也从三季度开始放缓。综合考虑宏观经济和居民收入增长形势，城乡消费增速在2021年四季度可能会进一步走弱。

其它相关数据从不同角度进一步提示疫情期就业和收入恢复不充分拖累消费增长。下面左图社会零售总额增速数据显示，2020年零售月度实际同比增速在年初疫情爆发最严重阶段垂直下落近24%。后来随着疫情大范围流行得到控制以及经济和收入的复苏，零售总额增速也持续回升，最高达到2021年1季度超过30%的高位。然而此后零售增速掉头向下快速回落，9-10月跌落到不足2%低位。即使考虑到基数效应，观察两年复合增速，9-10月也跌落至3%左右的低位。另外春节和国庆节两个传统消费活跃时点，疫情未得到彻底控制环境下这两个节日消费更是难以顺利复苏。右图报告的旅游数据显示，2020年春节旅游消费派生收入接近腰斩，2021年春节同比增速也仅修复8%；国庆节期间旅游消费派生收入更是两年连续负增长。

由此可见，目前我国以内需不足为突出特点的经济下行压力形成，新冠疫情尚未得到根治的环境因素显然发生了重要影响，同时就业和收入恢复不充分导致消费复苏后劲不足也发挥了不可忽视的拖累作用。上述观察的城乡收入和消费在2021年2到3季度先后掉头向下，有的指标数据呈现二次探底的动态和风险，从一个侧面诠释了目前“需求收缩、供给冲击、预期转弱”的宏观经济形势特点。

4、2022就业形势和政策探讨

展望2022年劳动力市场和就业形势，近年大学生毕业生已经成为每年一千多万潜在新增求职人员的主体部分，2022年预计大学毕业生人数预计将比上年大幅增加167万人，第一次超过千万门槛达到1076万人创纪录水平。另外进入劳动力市场求职的还有400-500万中专毕业生、几十万退伍军人和一定数量中学毕业生等等，新增求职人数会达历史新高。然而给定目前经济下行压力，2022年宏观经济稳增长任务繁重，会对就业创造构成宏观制约。因而2022年实现充分就业目标困难较大，劳动力市场和就业形势不容乐观。虽然由于历史原因1962年出生人口大幅上升，这些人口2022年达到60岁男性法定退休年龄，退休人数上升增加释放就职岗位对就业困难会有所缓解，然而可能仍难以根本改变2022年劳动力市场总体紧平衡局面。

充分就业是宏观经济政策的基本目标之一。面对经济下行压力和就业不充分矛盾，无疑需要落实中央经济工作会议确定的积极取向的货币、财政、结构政策，着力稳定宏观经济大盘。按照中央经济工作会议“政策发力适当靠前”的要求，目前有关部门已经开始相关部署，相信不久会出台一系列有利于经济稳定的政策举措，对稳定宏观经济增长发挥积极作用。另外从我国近年经济运行和政策实施情况看，也需总结经验深化规律性认识，提升政策协调水平和综合效率。

例如我国经济进入高质量发展新阶段，在宏观经济政策方针层面需要把握好坚持高质量发展方针与实现潜在增长目标之间的关系，经济政策着力点要在保证现实经济增速贴近特定阶段我国潜在经济增速前提下实现高质量发展目标。2020年经济深度下跌后，2021年经济增速大幅反弹，然而两年平均下来实际增速并不高，尤其是内需支持的经济增速与学界认可的潜在增速估计水平仍有显著差距。在经济增长低于潜在增速时，就需要避免采用实际偏紧的宏观经济政策。

又如高质量发展要求对一些行业和部门加强管理和管制。即便是必要的管控政策也可能直接或间接影响劳动力市场运行状态，因而不同程度地具有就业含义。有关部门在推出力度较大的管制政策时，也应坚持以经济建设为中心的基本路线要求，统筹兼顾优先就业与更充分更高质量就业方针，通过优化监管和管控政策以减少就业损失，避免对经济增长造成局部过大冲击。

再如跨周期调节或调控是宏观政策部门提出的一个新方针，意在对疫情期宏观经济较大起伏的特殊形势进行跨周期调控，以实现经济运行更为平稳有序目标。与逆周期调节主要针对宏观经济运行已成格局加以调节管控显著不同，跨周期调控建立在对某个未来时段的下个周期阶段预期会出现的经济形势特点为前提，因而对有关未来经济走势的预测准确性要求高出了一个数量级。如果预测偏差较大，即便本来合理的调控意图就难以实现，甚至不能排除出现事与愿违的效果。因而需总结经验提升预期准确性和跨周期调控科学性水平。

最后要加大积极促进就业和民生政策的实施力度。一是在目前经济面临下行走势形势下，更要持续激发市场主体活力，充分发挥企业吸纳就业主体作用。通过改善营商环境、稳定企业预期、减税降费等方式激发企业活力并促进就业岗位创造。尤其要加大对中小微企业和个体户扶持政策，通过减税、降费、增信等措施为其“减负”、“输血”和“赋能”。

二是国内外经验都显示，通过直达家庭与个人的定额转移支付，是应对疫情冲击居民收入和消费的有效手段之一。在国内疫情间歇性散发和出现局部聚集性疫情根治前新常态环境下，需要在总结早先各地发放消费券、抵扣券等补贴政策实践经验基础上，适度加大对居民收入和消费补贴政策力度。在总结数字人民币（e-CNY）冬奥会大范围应用场景测试经验基础上，可以考虑财政或社保资金通过数字人民币方式对低收入居民和失业人口一次性（或有限次）发放较大规模收入补贴，作为疫情特殊环境下支持居民收入和消费的一个权宜之计。

三是针对明年高校毕业生过千万形势，适度扩大某些专业的研究生招生规模，充实医疗健康、人工智能、先进制造等朝阳行业的未来人力资源培养。继续实施“三支一扶”等基层服务项目，通过创业补贴、创业担保贷款贴息等方式支持大学生创业。鼓励潜在的劳动者接受更多通识教育，使人力资本更具灵活性、抗逆性与匹配度。通过提升劳动力市场灵活性降低自然失业率。

四是针对临时性、季节性、弹性工作等灵活就业重要性持续上升趋势，加快推进对新业态就业人员养老、医保、失业保险普遍覆盖。对“4050”等就业困难人员，建立促进创业带动就业、多渠道灵活就业机制，并通过开发临时公益岗位等实行托底帮扶。另外要充分发挥失业保险基金的作用，让失去劳动能力的人有社保兜底。针对失业救济金领取比例过低问题，降低领取失业救济金的程序性限制门槛，扩大失业救济的普惠性与民生托底作用。

[1]感谢刘鎏、白春华帮助整理数据和相关资料。

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