满足紧迫需求：幼儿园是发展托育的答案吗？
21世纪经济报道记者王峰 北京报道截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个，全职从业人员约112.4万人。
这是2024年9月10日，十四届全国人大常委会第十一次会议听取审议的《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》（以下简称《报告》）披露的数字。
而在此之前，2023年12月26日，十四届全国人大常委会第七次会议听取审议的《“十四五”规划纲要》实施中期评估报告指出，“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”指标滞后预期。
按照《“十四五”规划纲要》，到2025年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数要达到4.5个。
总量建设滞后的同时，我国已建成托位的空置率却较高，即托育服务出现了“总量不足，相对过剩”的结构性矛盾。
专家指出，其中的原因在于，托育服务的可及性、普惠性不够，同时服务质量尚未得到社会认可。
如何加快普惠性托育发展？托幼一体是一条切实可行的路径。幼儿园有成熟的教育资源，保育服务质量也让家长信赖。但专家指出，发展托幼一体还需破解体制机制障碍。
持续强化多元投入保障
托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户，是促进人口长期均衡发展的重要配套支持措施。
《报告》显示，截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个，包含社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点、托育综合服务中心、幼儿园托班等多种模式，可提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的服务。
我国不断强化人才队伍建设，提高托育服务专业化水平，促进托育服务健康发展。
截至2023年底，托育服务全职从业人员约112.4万人，其中保育人员约56.6万人，占比50.4%。
近年来，我国持续强化多元投入保障，增强托育服务供给能力。
2021年至2024年，国家发展改革委、国家卫生健康委开展托育服务公办能力提升项目和普惠托育专项行动，中央预算内投资下达49.1亿元支持130个县级以上托育综合服务中心、62个公办托育机构和12万多个普惠托位建设。
全国1315个县出台了面向家庭的入托消费券，以及面向托育机构的建设补贴、运营补贴等支持措施。
今年3月，国家发展改革委等三部门修订印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（以下简称《方案》），支持建设托育综合服务中心和公办托育服务网络，同时扩大普惠性托育服务供给。
21世纪经济报道记者梳理多地文件发现，各地主要通过发放财政补助和制定优惠政策来支持托育发展。
财政补助主要包括新建、改扩建从而增加托位的建设补助，以及根据招收婴幼儿人数发放的生均标准的运营补助。
比如，《方案》提出，对于普惠托育服务专项行动建设项目，采用定额补助的方式，按每个新增托位2万元的标准给予支持。
优惠政策则主要包括人才支持、金融支持、税收优惠、土地优惠和生活类价格优惠等。
比如，有的地方提出，政府性融资担保机构为托育服务项目经营主体提供增信支持，鼓励保险公司开发托育机构综合责任保险等险种。
托育建设存在哪些难题？
取得成绩的同时，我国托育服务工作还面临诸多问题和挑战。
《报告》指出，托育服务工作存在地方重视程度不高，有效供给不足；运营成本难降，普惠程度不高；综合监管不完善，存在安全隐患等问题。
据报道，调查显示，超过三成的３岁以下婴幼儿家庭有送托需求，受行业发展阶段及服务价格等多种因素影响，目前全国实际入托率仅为7.86%，现有托位缺口较大。
《报告》显示，2023年，全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%，平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，与群众的支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步。
同时，托育服务质量良莠不齐，不敢托、不放心的现象较为普遍，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。
对于其中原因，《报告》指出，一些地方和部门没有从促进人口长期均衡发展的高度认识发展托育服务事业的重要性、紧迫性，认为随着出生人口减少，再过几年托位不足的问题可以自然解决，在推动托育服务体系建设等方面，抓得不紧、推进不快。
一些地方只注重发挥市场机制作用，未能有效发挥政府作用，导致普惠托育服务供给较少。
一些省份对千人口托位数指标进行分解时，只考虑指标是否容易完成，未充分考虑人口分布、家庭需求等实际情况，出现了“需要的建不成，建成的用不上”资源错配现象，托位供给的有效性有待提高。
托幼一体发展空间广阔
为了增加托育服务供给，多地提出打造“1+N”托育服务体系。
其中的“1”，指托育综合服务中心，其不仅是托育服务体系的“旗舰店”，为家庭提供高标准托育服务，还是托育服务体系的枢纽，为其他托育点提供人员培训、管理咨询等服务。
然而，专家指出，采取新建托育机构的举措恐怕难以满足需求。一方面，新建公办托育机构需要财政投入，在地方财政压力下，短时间内投入有限，难以快速满足当前需求；另一方面，托育适龄人口处于下降趋势，即便有财力新建托位，未来建成后可能又面临生源短缺。
我国托育服务起步晚、基础差，如果新建托育设施，资源需求巨大。《报告》指出，抽样调查显示，全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施。
利用现有幼儿园资源，发展托幼一体，被认为是一条切实可行的路径。
《报告》显示，据教育部统计，2023年全国幼儿园在托的2岁至3岁幼儿33.7万人，仅占全国在托婴幼儿数的15%。托幼一体发展空间广阔。
石家庄市是全国第一批全国婴幼儿照护示范城市，石家庄市托育服务平台信息显示，当地备案的托育机构中，大多数为幼儿园。截至2023年底，该市千人口托位数已达3.94个。
石家庄市一家民办幼儿园托育服务负责人顾梅介绍，“幼儿园教师加以培训后，就可以在托班上岗，这些幼教老师经验丰富，擅长照顾低龄婴幼儿。同时，幼儿园有成熟的游戏、课程体系，相比托育机构较有优势。此外，托班按照幼儿园水平收费，价格相对更低。”
“现在入园儿童减少，升班的生源已经超过了新招生源，幼儿园面临很大的生存压力。托班孩子在园时间达3.5~4年，对幼儿园的运营意义重大。”顾梅告诉21世纪经济报道。
利用好现有的幼儿园资源，而非盲目新建托育设施，可以更灵活地应对人口变化。
武汉大学社会学院副教授王德福告诉21世纪经济报道记者，县域以下的养老托育设施和服务，更要注意因需而建、量力而行。要真正把群众需求放在第一位，提高资源使用效率，解决服务供给与需求脱节的问题。
《报告》也指出，将根据出生人口变化情况和区域间人口流动特征，合理确定托育基础设施建设投入。
不过，发展托幼一体需要突破主管部门分割等体制障碍。比如，贵州省卫健委2023年9月发布的《关于探索“1＋N”婴幼儿照护模式的指导意见》中，设计了多达六种“1＋N”模式，但都是在卫健系统职责范围之内，没有任何幼儿园参与托育的内容安排。
《报告》指出，下一步，将加强法治建设，做好法律政策规划衔接；加强综合监管，推动托育服务健康发展。
学前教育法草案已经过两次审议，托育服务法已被列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目。
中国政法大学教育法研究中心主任李红勃指出，法律强调严格的概念界定，学前教育是国民教育体系的重要组成部分，幼儿园属于广义上的学校，这就要求学前教育的对象具备起码的理解力、控制力和行为能力。
“从法律概念出发，对0~3岁婴幼儿一般只实行保育，而不是学前教育，这是国际惯例。0~3岁托育不宜纳入学前教育法调整，而是要建立单独的保育制度。”李红勃告诉21世纪经济报道记者。
李红勃还认为，可以考虑进行专门的儿童福利立法，在其中明确家庭应当保障儿童接受学前托育或者教育的机会。