名家縱論/荒腔走板的體制解釋

旅途中读到宪法法庭就国会改革诸法的判决,只见大法官们花了那么多文字逐一审查,却完全看不到作为审查政府分权争议最重要基础的体制定位,居然就像审查人权争议一样直接跳到个别条文去作构成要件分析。好像面对一栋危楼,不问主结构问题就去逐间评断内部设施好坏一样,错得离谱!

不论总统或行政院和立法院的互动,若不讲清楚宪法的整体分权设计,如何做出个别互动规定有无违宪的判断:总统可否拒绝到立院报告,不答复问题,行政官员应如何答询,立院调查行政部门违失的程序与界线,对总统提名人选如何审查同意等等,若不问这里采的是一般所谓的总统制、内阁制或半总统制,或是偏向共识决的民主模式,还是赢者全拿的民主模式,难道都可用同一的判准?不仅如此,一个成熟的「宪法守护者」在宪法机关之间爆发如此重大分权争议时,绝对不会无视争议的宪政脉络,以致所做的判断不仅不能解决当时的争议,还会为未来更多争议埋下伏笔。

我相信大法官对于七次修宪后,我们的分权体制更接近最近三十年新兴民主国家流行的半总统制,不会有太多意见吧?果然如此,就应该知道当总统面对所领导的政党在国会只有少数席次时,如果不能组成多数席次支持的政府,宪政体制就立刻变成无法正常运作的「危楼」。另一方面,如果有普选基础的总统同时得到国会多数席次的稳定支持,以致决策上可以毫不困难的指使他提任的行政院长,却又只须由后者去面对国会,就会变成有权无责的超级大总统。足见这些强化国会监督的条文真正的意义和功能,其实是要处理总统全面执政的状况,而不是现在这样的危楼状态。

只要组成少数政府,艰困的必是政府而不是国会,在野党只要反对执政党所提只能满足少数利益的法律案和预算案,政府就陷于瘫痪,又何需计较监督机制不够健全?所以半总统制的运作绝不容许少数政府存在,再固执的强人总统一旦失去国会多数支持,也只有尽一切努力去组成多数政府,不会任由朝小野大的局面持续,还一味责怪在野党无理反对。真正需要强化国会监督机制的,反而是如过去十六年的超级大总统状态,这类建制迟迟无法到位的原因,正是大总统不乐见这样的立法!因此朝小野大反而提供了补强体制的契机,这甚至可视为赖总统到目前为止对民主宪政的唯一贡献。

宪法法庭如果自始能掌握这些不难理解的道理,做出来的判决一定大大不同。我向来不怀疑大法官的大智慧和独立人格,也在最近一年反复为文说明半总统制的运作原则,因此尽管对于现行大法官提任制度每每造成同一总统可以决定全部大法官人选期期以为不可,仍然期待碰到宪政考验时,大法官们可以努力突破此一外界不信赖的困境,勉力做出大体正确的决定。但在两度面对少数政府的决策困境,和大法官的不被信赖困境时,几个极为重大的体制解释都错得离谱,怎不令人扼腕!

就说第六一三号解释吧,全由陈水扁总统提任的大法官,对于国会为藉委员的意识形态多元以确保通讯传播监理机关的独立性,而通过以政党比例遴选的专家组成的NCC组织法,竟以全然违反独立机关法理的「行政一体」原则认定违宪。当委员全部改回由政院提请立院同意后,其结果如何?不就是对于政院干预全无抵抗力的NCC,以及从民营到公共一片绿油油的电视频道!

现在两大困境再次发生在本件决定,却又是按体制原则该续造的不去续造(如超级大总统对立院的报告义务),该落实的不去落实(如加大保护少数反对党对行政部门的调查权),限于篇幅已无法详论。

天佑中华民国!

(作者为政大讲座教授)