评论丨促进新业态新领域加快发展，亟待优化市场准入环境

黄卫挺（中国宏观经济研究院决策咨询部副主任）

党的二十届三中全会决定提出，完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境。8月30日，国家发展改革委相关负责人在新闻发布会上表示，下一步将开展新业态新领域准入试点，围绕战略性新兴产业、未来产业重点领域和重大生产力布局，在深海、生命健康、新型能源、人工智能等领域再推出一批市场准入特别措施，积极探索更加高效便捷的准入机制，推动重点领域创新成果应用，提升市场准入效率。市场准入是加快科技成果向现实生产力转化的重要条件，优化新业态新领域市场准入环境有利于新技术新产品加快研发，促进新领域新业态更好更快发展，为发展新质生产力提供源源不断的新动能。

开辟发展新业态新领域的挑战与机遇

从战略意义看，开辟发展新业态新领域是抢占发展先机、赢得未来竞争的制高点。当前，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，人工智能、生命科学、新能源、新材料等一批具有重大全局性影响的新赛道正在加速形成，处于产业化、商业化的关键阶段。大变革时代必然是个大竞争时代，不管是国家层面、区域层面还是企业层面，相应的竞争与合作关系都变得更为复杂，各类行为体均在力争抢占未来竞争的制高点。党的二十大报告提出“开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”，党的二十届三中全会则从体制机制层面作出“构建支持全面创新体制机制”“优化新业态新领域市场准入环境”等重要部署，从源头创新到产业化、商业化的全链条优化体制机制配套。

从经济技术特征看，开辟发展新业态新领域是“未知大于已知”情况下的探索和竞逐过程。一方面，开辟发展新业态新领域天然地在技术路线、运营模式、市场前景等多个维度存在巨大不确定性，而另一方面，如果成功实现发展突破和竞争突围也将带来巨大的利益回报。归纳起来，科技成果要成为现实生产力，需要跨越商业机会识别和相关概念适用的“模糊地带”、从实验室样品到商业化小试的“魔鬼之河”、进入小批量生产或中试后的“死亡之谷”，以及市场化阶段适者生存的“达尔文之海”。市场是利益驱动的，新业态也逐利而生，在这种经济技术特征下，市场尤其是资本对开辟发展新业态新领域可能存在截然不同的态度。比如，产业化、商业化预期较好特别是已经初露端倪的新业态新领域，将可能吸引资本蜂拥而至，甚至形成一定的重复建设和过度竞争。当前，全球人工智能领域的投资就是一个生动案例。而一些仍然处于技术突破前期，产业化、商业化预期尚不明确的领域，则可能因为缺乏足够的经济激励而无人问津。

优化市场准入环境和事中事后监管

新事物呼唤新治理。鉴于开辟发展新业态新领域的重大战略意义，必须坚持以促进发展为导向，在此基础上针对其经济技术特征，推动有效市场和有为政府有机结合，形成促进新业态新领域高质量发展的合力。

首先，坚持“宽进严管”策略。所谓“宽进”，就是实施市场准入负面清单制度，各类经营主体可依法平等进入清单之外的领域，应严禁在清单之外设立准入许可、增设准入条件、制定市场准入性质，或者在实施特许经营、指定经营、检测认证等过程中设置准入障碍。对于多数新业态新领域而言，理论上处于“清单外、制度内”状态，“清单外”指的是新业态新领域因其“新”，天然不在市场准入负面清单之内，“制度内”则是指准入后的发展要遵守市场经济基础制度。但从现实看，有些新业态新领域关系国家安全、国民经济命脉和涉及重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益，确实在负面清单之内，对此要统筹考虑社会效益和经济效益，在保障重大公共利益的前提下，最大限度减少非必要的事前准入限制。所谓“严管”，就是按照既“放得活”又“管得住”要求，加强事中事后监管。加强事中事后监管不是要肆意扩大监管范围、增加监管环节，更不是“死管”和“管死”，而是要坚持问题导向，针对新业态新领域可能存在的公平竞争受阻、社会公正失衡等问题实施必要的监管。

其次，坚持“审慎包容”理念。所谓“包容”，是指要以宽容的态度对待新业态新领域发展，特别是要突出对创新行为的包容，对新业态新领域发展突破传统边界、触及全新领域等行为有很高的容忍度，不能因为是新事物而对其限制发展，切实为新业态新领域发展营造宽松的环境。所谓“审慎”是指不能机械地以战略重要性为名，放任发展过程中存在的各类违法违规行为，破坏正常的社会经济秩序。从战略层面看，审慎更多地强调守住底线。在“审慎包容”理念下，监管的实质介入时间、处置措施等均是个权衡过程。介入时间方面，监管必须对新业态新领域发展进行全过程跟踪，以动态掌握其发展阶段并确定实质介入时间。一般来说，如果实质介入时间过早，可能导致新业态新领域发展受到阻滞甚至无法发展，而如果实质监管介入过晚，则可能导致违法违规行为滋长，影响市场和社会运行，并对后续监管构成更大压力。监管处置方面，要始终在法治框架下，综合性质、情节和危害采取不同形式的监管措施。当然，这是个存在理论争议和实践难度的命题，总体看必须坚持法律面前人人平等，将监管手段的恰当性、所涉公共利益的性质和对公民权益的侵害程度纳入监管考虑范围，确保监管没有脱离形式标准和实质标准，在可控前提下实施容错纠错机制。

其三，坚持标准引领、场景开放、市场推动、行业集聚、体系升级的原则路径。中办、国办近期发布《关于完善市场准入制度的意见》，就优化新业态新领域的市场准入环境，明确提出“标准引领、场景开放、市场推动、产业聚集、体系升级”原则路径，既体现了“宽进严管”和“审慎包容”，也充分考虑了新业态新领域市场准入环境的现状特征。上述原则路径的最大特点是坚持标准引领，既围绕产业“立标准”，也在场景、市场、集群、升级等发展全链条中“用标准”，这不仅能提高准入效率，也将引领新业态新领域实现高质量发展。关键的问题在于订立哪些方面的标准、怎么订立这些标准。如前所述，从新业态新领域经济技术特征看，不管是技术路线还是产业化、商业化路线，都存在较大不确定性，不宜也难以做到如成熟行业一样订立详尽的技术标准，同时，也应避免个别企业或者利益集团利用标准限制竞争和损害社会公平正义。

监管本质上是对公共风险的治理，从理性和更符合发展需要的角度，监管层面应坚持功能原则为新业态新领域订立标准，这些功能主要包括守住技术安全底线、解决外部性等，要重点围绕这些方面构建与新业态新领域发展相适配的安全标准和行政管理规范。至于一些可以带动产业上下游合作、建立产业生态系统协同方面的技术标准和规范，则可以交给行业协会等组织去制订和实施，不应纳入强制性的监管范畴。在订立标准的过程中，要充分听取企业等利益相关方和专家意见，也要适当借鉴吸收国际先进经验。在标准先行、标准引领之下，则要切实开放场景，让市场机制充分发挥作用，允许有意愿的企业和资本进入新业态新领域，积极创新和延拓市场应用场景，促进新业态新领域蓬勃发展。

优化市场准入环境的实践要求

一是进一步深化认识，切实把握市场准入“环境”的包容性和蕴含的创新空间。归根结底，新业态新领域发展需要良好的发展环境，市场准入环境是发展环境的一部分。对新业态新领域的市场准入问题，党的二十届三中全会强调的是市场准入“环境”，更加系统性、更有包容性和更具创新空间，而非市场准入“制度”，这突出了促进发展导向和对创新的包容。在具体实践中，应深刻把握上述措辞的深意，切实做到“容得下不同、守得住底线”。

二是加强试点并及时总结经验，加快推进“全国一张清单”和“全国统一标准”。中办、国办《关于完善市场准入制度的意见》已经提出建立全国统一的市场准入负面清单，在汇集形成全国一张清单的过程中，要重点考虑新业态新领域的技术经济特征，坚持实事求是原则尽可能缩限现有各类清单中的新业态新领域目录，及时根据技术和产业发展的最新动态进行修订。要围绕战略性新兴产业、未来产业重点领域和重大生产力布局，继续在重点地区率先开展试点，分批次制定和推出放宽市场准入特别措施，并加强全国一张清单和特定区域产业准入政策的动态衔接。同时，按照“标准引领”原则，也要尽快形成“全国统一标准”，同样地，应加强重点地区和重点领域的试点工作并及时总结经验，为动态调整全国一张清单和制订全国统一标准提供经验积累。在试点和标准制订过程中，要推动重点企业、研究机构等创新单元和试点地区积极参与国际市场准入规则和标准制订，更好推动我国新业态新领域发展的体系升级。

三是以提升综合治理效能为目标，推动形成政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督的协同格局。要针对新业态新领域的经济技术特征加强监管基础制度建设，用好信息技术等手段，建立统一的监管数据采集、监测、分析和预警体系，优化跨部门准入综合监管机制，在总结试点经验基础上加快编制形成全国通用的市场准入效能评估指标体系，以评估为抓手促进市场准入环境优化，着力培养以职业道德为基础、专业能力为支撑、监管制度为规范的监管人才队伍，提高政府监管能力和水平。要完善相应的激励约束机制，推动企业强化内部合规管理和风险管理，倡导企业履行社会责任，切实增强企业自我约束能力。要发挥行业协会、产业联盟、标准组织等自律作用，制订发布相关行业领域的规范操作指引，建立健全行业自治与管理规则，全面规范中介服务。要畅通各类社会监督渠道，健全公众参与监督的激励机制，鼓励和支持社会各方面的监督。