日本經驗：以國立大學法人化制度增加大學治理彈性 建立學校自我定位提升國際競爭力

【文．周华琪、俞子翔】

教育部自2018年起推动「高等教育深耕计划」，期望协助大学发展多元特色，并培育优质人才，进而带动国家发展。为此，教育部以「连结在地、接轨国际及迎向未来」为主轴，以「落实教学创新」、「提升高教公共性」、「发展学校特色」及「善尽社会责任」为目标，协助各校依自身优势发展特色，配合社会趋势及产业需求进行教学方法创新，以提升学生学习成效，并培养关键基础能力及就业能力，以达到「适性扬才」之目的。为了解国际上对于大学经费补助的审议与管考方式，以及大学对于政府与品保机构的经费审查及校务评鉴之看法，本期评鉴双月刊邀请教育部高教深耕计划推动协调与影响评估计划办公室（以下简称PO办公室）分享其至日本访视考察所获得的启示与心得。

问：请问本次日本访察行程的缘起及目的为何？

答：本次的访察行程，主要是希望能够透过参访教育体制与台湾比较相近、都有类似「教育部」角色的国家，来了解其他国家的政府对于大学经费补助的审议与管考机制；并了解其他国家的高教品保机构如何运作，以及品保机构如何与政府政策、大学管理进行配搭；最后，则是学校（被评鉴端）部分，希望了解学校对于政府与评鉴机构的看法。因此，PO办公室便锁定了几个国家进行调查，而本次访察行程之所以选择日本，除了因为日本与台湾的地理位置较近外，也感谢教育部驻日代表的协助，才有机会促成这次的访察；在此也感谢教育部代表协助事前提问之联系与安排。

至于访察行程部分，本次访察对象可分为政府部门、品保机构、大学端三个层级：政府部门以「文部科学省」（简称文科省）为主；品保机构则包含「独立行政法人大学改革支援・学位授与机构」（National Institution for Academic Degrees and Quality Enhancement of Higher Education, NIAD-QE）与「公益财团法人大学基准协会」（Japan University Accreditation Association, JUAA）；大学端部分，则安排了国立的「筑波大学」（简称筑大）与私立的「早稻田大学」（简称早大）二所学校进行访问。

实施国立大学法人化制度 以评鉴作为经费审议参考

问：请问日本政府对于日本大学经费补助的审议与管考方式为何？

答：坦白说，文科省代表日本政府，文科省对于事前提问的回应一定相对的保守与安全。以日本国立大学法人化政策为例，我们这趟主要想了解日本国立大学经历法人化的历程，以及国立大学法人化政策会对高等教育造成什么影响。但由于台湾目前其实并没有要朝着国立大学法人化的方向进行改革，以下仅就本次访察的部分观察进行分享。

日本高等教育经费分成三大类：(1)营运补助费、(2)竞争型计划，及(3)研究所专案补助。其中，第一类的营运补助费每年金额固定，占文科省五分之一经费（如图一所示），分配给全日本86所国立大学；至于另外900多所私立学校，则仅能获得大约3,000亿日圆的经费，学校可将该补助款作为教师薪资及学生教学使用，在经费的使用上没有太多的限制。影响经费分配的因素则包含：学校规模、大学改革计划的相关指标（如：年轻学者、女性教师、外籍教师比例）之达成率等，因为其目标是为使大学能够营运，因此经费的变动幅度不会太大，而且获得补助对学校的社会声望也不会造成影响。此外，因应少子女化，日本政府从2016年起加严对大学部招生名额的管控，即学校若招生超过名额，会扣补助款；反之，如果若学校招生不足，则会加码补助款，但外籍生的人数不受此规范限制。

日本于2004年4月1日开始实施国立大学法人化，近几年政府主要是透过国立大学法人营运补助金来进行经费分配，并由文部科学省委托NIAD-QE办理「国立大学法人评鉴」。国立大学法人评鉴以6年为一周期，于每周期第四年进行中期评鉴，于第六年进行最终评鉴，其影响的是全国30亿的追加预算经费。此外，国立大学法人化政策会对私立学校造成影响，如：国立大学募款规范的松绑，可能会冲击私立学校的财务。以早大为例，由于日本的教职员采终身雇用制，维持学生规模与学费收入是早大的重要目标，因此，早大在20年前即开始展开外籍学生招募规划。

至于大学校务评鉴部分，则以每7年为一周期，各国公私立大学可自行从日本国内5个认证评鉴机构中进行选择。若大学没有满足基准，可以有再度评鉴的机会，评鉴过程中会提出学校需要改善的地方，学校需要提出改善报告书。大学校务评鉴对政府的经费不会造成太大的影响，但文科省部分专案的申请资格可能会要求学校应为「评鉴合格」状态。

以「指定国立大学法人」 增加大学治理的制度弹性

近20年来，日本政府尚未对国立大学法人化制度进行系统性的成效评估与分析，也尚未建立结合外部资料的资料库与资料分析单位。但国立大学法人化效益大致可分为「对学校的效益」与「对政府的效益」二个层面。首先，在国立大学法人化对学校的效益部分包含：经费使用弹性变大、学费弹性、捐款的税务减免等；对政府的效益则包含：降低政府财政压力、学校竞争力提升。

此外，因应国立大学法人化后，由于学校的营运变得更为自由，为使国立大学能够更发展自己的方向，日本亦于2016年制定「指定国立大学法人」制度，自2016年开始招募至今，日本86所国立大学中，目前共有10所国立大学法人获得指定。值得注意的是，学校在通过指标审查、成为指定国立大学法人后，并不会额外的补助经费，而是能够提供学校更好的资金使用自由性，如：投资项目更宽松、成立公司、发行大学债券等。且每年都会进行审查，需要满足基础指标才能够维持指定国立大学法人的地位。筑大即分享：「如果有基础条件没有达成，会被文部科学省警告。如果没有好好改善，有可能会被取消指定国立大学法人。所以学校要每年都很努力地维持这些基本条件，因此学校有设置监督组织，确定有达到基础条件」。整体来说，学校取得「指定国立大学法人」的身分并没有直接的好处；但间接的好处是，由于制度弹性的松绑，学校或许就能够进一步地规划未来目标、具体作法。

问：请问本次行程对于日本的大学品保机构有何观察？日本品保机构与政府，以及各品保机构之间的关系如何？

答：本次访察行程拜会NIAD-QE与JUAA二所品保机构。NIAD-QE于1991年作为学位授予机构设立；于2000年开始进行大学的评鉴事业，更名为「大学评价・学位授与机构（NIAD-UE）」；后于2016年由国家机构改为独立行政法人，接受国家委托，更名为「独立行政法人大学评价・学位授与机构（NIAD-QE）」。

JUAA则于1951年开始进行评鉴工作，最初为大学间成立的团体，并采取会员制，其财务来源来自向大学收取的会费，以及评鉴服务费等。目前约有六成日本大学是JUAA的会员，并依据会费分为「正会员」及「赞助会员」。另外，JUAA附设有研究所，会员大学可参与各种相关研究活动，如：(1)以校长为对象的研讨会；(2)以被评鉴单位为对象的说明会；(3)以评鉴委员为对象的研习会；(4)以会员大学为对象的相关研讨会；(5)以研究所为对象的相关研讨会。

认证机构若要进行评鉴工作，必须要向文部科学省提出申请，经中央教育审议会审查后成为认证评价机关；而在认证机构取得认证后，认证没有期限，但每7年需提出自我评鉴报告，并将结果公开于网页。此外，认证机构若要评鉴不同类型大学、不同领域的专门职大学，则需要提出不同的申请。以JUAA为例，其除负责大学跟短期大学之外，也负责另外9个领域的专门职大学认证，每个领域都必须要向文部科学省提出申请。

至于评鉴机构之间的关系，日本主要是透过跨机构间的「认证评价机关联络协议会」、「大学资讯综合网站」（大学ポートレート）等营运组织，来进行董事级、主管级成员，或事务等级职员的交流。整体而言，跨组织间交流不算积极，但每年会请文部科学省举办研习会，让认证机构更新目前国家政策，也会共同举办记者会举办评鉴结果。

此外，由于每个认证机构会订定自己的评鉴标准，因此有可能会发生同一个学校在Ａ机构通过认可，但在B机构不通过的情形。这样的状况可能会使学校去挑选自己容易通过的机构来进行评鉴，这也是日本的大学认证机构现在面临的挑战之一。

▲「教育部高教深耕计划推动协调与影响评估计划办公室」拜访NIAD-QE合影。（PO办公室提供）

以校务研究建立学校自我定位与品牌经营

问：日本公私立大学的校务研究发展及校内评鉴运作情形为何？

答：有关筑大与早大二校的校务研究（IR）部分。首先，筑大于2023年4月成立IR中心，隶属于企划评价室。其目前正逐步将过往资料数位化，希望未来能够串联跨单位资料，以资料为本的进行治理，进而直接影响各单位的经费分配；此外，学校有对各组织的校内评鉴，扣紧指定国立大学法人的目标，此内部评鉴也会影响校内经费分配。

早大则设有隶属教务部门的教育总和研究中心，该研究中心主要进行教学评鉴与教学创新，但尚未有全校型的校务研究单位及运作，各学院（早大各学院皆为各自招生）则是使用自己学院的招生资料来掌握状况。与政府规定办理的校务评鉴相比，早大更重视学校的自我定位与学校品牌经营，例如：早大于2008年即开始准备将于2032年到来的创校150周年，使各单位部门设定目标愿景与时程，并于2012年提出「Waseda Vision 150」，每个月定期开会讨论各部门可能会面临的问题，提出可能的因应方案，并每半年进行一次成果回报，可看出早大学校治理的效率与积极性。

问：请问在本次访察后的反思与建议为何？

答：日本与台湾同样面临少子女化的重要挑战，其高教体制与文化脉络虽有差异，但日本进行国立大学法人化的经验，以及其所带来的最大效益与启发，如：对学校经费运用、学费弹性、捐款的税务减免，以及赚取收入管道的放宽等，皆是值得台湾借鉴之处。

在未来，建议可针对日本国家教育政策研究院、教育资料中心等相关政策评估与资料处理单位的运作方式与对日本高教之影响；以及其他非顶尖之大学的资源来源、运用与治理等，进行更深入地了解。期以透过他国经验，深耕台湾高等教育的环境与基础。