谁拿走了财政教育经费的八成？
1993 年，《中国教育改革和发展纲要》首次提出：到 20 世纪末财政性教育经费占国民生产总值的比例要达到 4 %的目标，然而这一数值到 2012 年才实现。在实现这一目标过程中，政府积极拓宽财政性教育经费来源渠道。
全球来看，中国教育支出在政府公开支出中比重靠前：教育为国内一般公共预算支出中最大项目，近 10 年来保持在 15 %占比左右。2020 年在所选取的 32 个国家/地区中，中国该占比位列第 6 。然而从教育支出占 GDP 的比重来看，中国排名靠后。在所统计 30 个国家中，中国位居第 23 位，排名相对靠后，且低于世界平均 4.3 %和 OECD 国家平均 4.9 %的水平。或主要由于我国财政收入占 GDP 比例长期低于世界平均水平。
综合来看，国内教育经费配置结构如何？
1.1. 教育经费由五个大类构成，国家财政性教育经费占八成
教育经费由国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、捐赠收入、事业收入、其他教育经费五个大类构成。2021 年国内教育经费总计 5.79 万亿元，其中国家财政性教育经费占比达 79%，事业收入占比达 18%，两者合计占 97%，构成教育经费主体。
国家财政性教育经费，反映国家财政对教育的投入水平。其中一般公共预算安排的教育经费为最重要细分项，2021 年其占国家财政性教育经费比重达 96%。
事业收入主要由学杂费构成，2021 年学杂费占事业收入比重为 78%。事业收入可反映学校自身创收的能力。
一般公共预算教育经费中，包括教育事业费、基本建设经费和教育费附加三项。2021 年教育事业费收入占一般公共预算经费收入比重为 94%。
教育事业费支出是指中央、地方各级财政或上级主管部门在预算年度内安排，并划拨到学校或单位，列入《政府收支分类支出科目》第 205 类「教育支出」科目中的教育经费拨款。教育事业费又称教育经常费，是国家财政支出中用于教育事业的经常性费用。2021 年教育事业费支出 3.6 万亿。（区别于上表收入口径）
国内教育总经费保持持续增长趋势。2022 年教育经费达 6.13 万亿元/同比+6.0%，2012-2022 年 CAGR 为 7.9%。
在教育经费结构中：国家财政性教育经费占比从 2005 年低点 61.3%提升至2021 年 79.2%，且近 10 年保持在 80%左右水平，反映财政投入持续发力。在非财政投入中，2021 年事业收入占比为 18.1%，其近十年占比保持相对稳定，但相比 2005 年高点 27.8%明显下滑。
学杂费占事业收入比重整体上持续提升，从 1998 年 61%提升至 2021 年 78%。
1.2. 多年来政策追求国家财政性教育经费/GDP 比重达 4%的目标
1993 年，《中国教育改革和发展纲要》提出目标：到 20 世纪末财政性教育经费占国民生产总值的比例要达到 4%，当时这一比值为 2.4%。
1999 年末，国家财政性教育经费占 GDP 比重仅为 2.5%，并未实现上述目标。
此后在 2006 年的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2010 年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中，「4%」这一目标再次提出，并计划在 2012 年实现。
为了在 2012 年实现这一目标，2012 年政府工作报告要求地方财政以 4%编制预算安排教育支出，同时成立了 4%办公室，开展月度检测和分析评价。
2012 年末，国家财政性教育经费占 GDP 比重为 4.3%，也是该比值最高的一年。
2021/2022 连续两年该比重为 4.0%，处于红线边缘。
为如期实现 4%目标，在增加公共财政预算教育投入的同时，政府积极拓宽财政性教育经费来源渠道。主要有：
1）统一内外资企业和个人教育费附加制度：1986 年，国务院颁布了《征收教育费附加的暂行规定》，对我国公民和内资企业，按照增值税、消费税、营业税（1994 年以前为产品税、增值税、营业税）实际缴纳税额的 1%征收教育费附加。2005 年，该费率提升至 3%。2010 年 10 月，将征收范围扩大至外商投资企业、外国企业及外籍个人。
2）全面开征地方教育附加：2010 年 11 月，财政部印发了《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》，要求各地统一地方教育附加政策，按照实际缴纳税额的 2%征收地方教育附加。
3）从土地出让收益中按比例计提教育资金。国务院、财政部、教育部印发《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》，从 2011 年 1 月 1 日起，各地要进一步调整土地出让收益的使用方向，从以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国有土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额 10%的比例，计提教育资金。
财政性教育经费中 80%以上为一般公共预算教育经费，该比例从 2009 年高点 93.4%下滑至 2022 年 81.0%，主要原因为 2010 年开征的地方教育附加及 2011年开征的土地出让收益教育资金后（该两项原均属于政府性基金收入，2015 年后尽管被转列至一般公共预算中，但与传统的一般公共预算仍然分开统计，见表 1的其他一般公共预算安排的教育经费），导致占比被动下滑。
在一般公共预算开支的众多项目中，教育支出占比最高。2022 年一般公共预算中，教育支出 3.9 万亿元，占比达 15.1%，位列第一。该比值从 2003 年 11.9%提升至 2023 年 15.0%，且近十年来保持在 15%左右水平。
1.3. 国内教育支出/GDP 比重低于世界平均水平
全球来看，中国教育支出在政府公开支出中比重靠前。以 2020 年数据为例，在下图所选取的 32 个国家/地区中，最高的智利该比重为 19.4%，最低的日本为7.3%。中国为 14.8%，位居第 6 位。
2010-2020 年十年间，多数国家/地区教育支出在政府公开支出中比重出现下滑。32 个国家/地区中，只有 8 个该比值提升。其中提升幅度最大的为爱尔兰（+4.8pct）,下降幅度最大的为新加坡（-9.8pct）,中国则提升了 0.8pct。
然而从教育支出占 GDP 的比重来看，中国排名靠后。教育支出占 GDP 的比重可以更加综合的反映该国在教育资源上的投入，4%的比重也是国内政策长期来追求的目标。
以 2020 年数据为例，该比重最高的国家为冰岛（8.6%），最低的为埃及（2.5%），在所统计 30 个国家中，中国位居第 23 位，排名相对靠后，且低于世界平均 4.3%和 OECD 国家平均 4.9%的水平。或主要由于我国财政收入占 GDP 比例长期低于世界平均水平。
2010-2020 年十年间，在所统计 30 个国家中，17 个国家该比重提升，提升幅度最大的为冰岛（+1.7pct），下降幅度最大的为爱尔兰（-2.8pct），中国提升 0.7pct。
国家财政性教育经费方面，2021 年地方/中央分别投入 4.16/0.42 万亿元，占比分别为 90.7%/9.3%，近 20 年地方投入始终在 90%左右。
一般公共预算教育支出方面，2023 年地方/中央分别支出 3.97/0.16 万亿元，占比分别为 96.2%/3.8%，近 10 年来地方占比均在 95%左右。
3.1. 财政经费优先保障义务教育，对幼儿园/普通高校保障较弱
对比各学段教育经费与其中国家财政性教育经费规模，我们可以了解政策对于各个学段的投入支持力度。
教育经费方面：2021 年幼儿园/普通小学/普通初中/普通高中/中职/普通高等学校经费分别为 0.50/1.52/0.98/0.58/0.30/1.52 万亿元。
2021 年国家财政性教育经费占比分别为：幼儿园（54%）/普通小学（92%）/普通初中（89%）/普通高中（80%）/中职（88%）/普通高等学校（62%）。
综合规模及占比，可以看出财政经费优先保障义务教育阶段（小学+初中）。
3.2. 一般公共预算教育支出中，普通教育中幼儿园增速最快，职业教育高职增速最快
2022 年全国一般公共预算教育支出投入方向上，普通教育支出占比为 80.5%，职业教育支出占比为 9.3%，且自 2014 年以来两者占比呈现持续提升的趋势。
普通教育方面 ：小学 / 初中 / 高等教育支出占比最高 ，2022 年分别为34%/22%/18%。但从支出增速上看，幼儿园近年来增速更高，2013-2022 年 CAGR达 14.2%，显著高于普通教育整体的 7.5%。幼儿园在普通教育中支出占比也从2010 年 2%提升至 2022 年 7%。
职业教育方面：2022 年高等/中等职业教育支出占比分别为 49%/40%，为职业教育经费主要投入方向。2011-2022 年，高等职业教育支出增速最快，CAGR 达15.7%，而中等职业/技校/初等职业分别为 8.7%/9.4%/2.8%。高等职业教育支出占比也从 2010 年 29%提升至 2022 年 49%。
3.3. 高等教育生均教育经费已经呈现下滑趋势，多地高校学费开启涨价潮
高等教育阶段生均一般公共预算教育经费最高，此处生均一般公共预算教育事业费支出也具有相同特点，我们下文主要介绍前者。
2022 年各学段一般公共预算教育经费从高到低依次为：高等教育（22205 元）、普通高中（19118 元）、普通初中（18152 元）、中等职业（17462 元）、普通小学（12792 元）、幼儿园（10198 元）。
从生均一般公共预算教育经费增速上看，高等教育已经呈现下滑趋势，幼儿园近三年增速最快。2019-2022 三年 CAGR 从高到低依次为：幼儿园（5.8%）、普通高中（2.4%）、普通小学（2.3%）、普通初中（1.6%）、中等职业（0.3%）、普通高等学校（-1.8%）。
高校整体收入结构中，财政经费占比近八成，学费收入只有 14%（2021 年）。在这种收入结构下，一旦财政经费出现波动，则高校收入则会受到较大影响。而在此前分析中我们看到，国内财政教育经费对义务教育阶段保障更好（优先保障），而对高等教育保障相对较弱。
民办高校收入结构则呈现明显不同的特点。2021 年学费在民办高校经费中占比高达 71%，而财政经费只有 13.2%。民办高校因为较低的财政补助，因而收取更高的学费，但同时也拥有更强的对抗财政经费波动的能力。
在高等教育生均一般公共预算教育经费下滑的情况下，2023 年多地多所公办高校开启学费涨价。上海、吉林、山东、四川等地不少高校学费提价，涨幅 20%-40%不等，最高涨幅超 50%，调整后的学费普遍超过 5000 元/学年。
中国香港高校将连续三年涨学费，但学费成本回收率距离目标仍远。从 1997 年开始，香港大学、香港中文大学等八大公立高校面向本地学生的学费一直保持为每名学生 42100 港元/学年。
2024 年 6 月 20 日，中国香港特区政府宣布，大学教育资助委员会资助的全日制学士学位、研究院修课及研究课程的每名学生每学年学费将从 2025/26 学年开始连续三年上调，到 2027/28 学年增至 49500 港元，共增长 17.6%。副学位课程将由当前的每人 15040 港元/学年，分三年增长至 2027/28 学年 17800 港元/学年，涨幅 18.4%。
中国香港政府宣布上调大学学费，受其财政入不敷出影响。近 5 年，香港政府多次出现财政赤字，2022-23 年度，政府支出超出收入达 1883 亿港元。
香港政府教育经常支出中，主要有教育、大学、职业训练局三项。2022-23 年度，三者合计支出达 837 亿港元，占政府当年支出总额 10%，该比重近 5 年呈明显下滑趋势。其中大学支出占整体教育经常支出比重为 26%，保持相对稳定。
中国香港特区政府表示提供高等教育的成本普遍呈上升趋势，根据学生学费占课程成本计算得出的成本收回率持续下跌，2024/25 学年的成本回收率仅有12.5%，即使按调整后的学费水平，2027/28 学年的成本回收率也仅仅改善至13.4%，而港府在上世纪 90 年代初将学费水平的目标成本收回率订于 18%。
2021 年大陆高校整体学费占经费整体比重仅为 14%，根据教育部、财政部、发改委《对十三届全国人大一次会议第 4183 号建议的答复》，提到：1）高校学费标准实行属地化管理，审批权限在省级人民政府；2）进一步完善非义务教育阶段学费动态调整机制，建立公办学校学费标准根据培养成本、经济发展状况和群众承受能力，按照规定程序动态调整的机制；3）高校学费占培养成本比重实行 25%最高比例限制。
4.1. 经济较弱的省市，教育经费越依赖财政支撑，学费收入占比更低
经济发达的省市，一般公共预算教育经费占预算总支出比重整体也更高。2022 年，一般公共预算教育经费最高的三个省市分别为广东（3863 亿）、山东（2597 亿）、江苏（2544 亿），其教育经费占一般公共预算开支分别为 21%、21%、17%；教育经费最低的三个省市分别为宁夏（214 亿）、青海（231 亿）、海南（306 亿），占一般公共预算开支分别为 13%、12%、15%。
2022 年 GDP 排名前十的省份，均位列在一般公共预算教育经费占预算总支出比例榜单前十二中；GDP 排名后十的省份，除新疆外，也均位于在比例榜单后十名中。
经济发达的省市，整体上国家财政性教育经费占 GDP 比重更低；且在经费整体结构中，学费收入占比更高，国家财政性经费占比更低。
2022 年 GDP 排名前三的省份，国家财政性教育经费占 GDP 比重（2021 年）分别为广东（3.7%）、江苏（2.7%）、山东（3.3%），而 GDP 排名后三的省份该比值分别为西藏（15.8%）、青海（8.4%）、宁夏（5.5%）。
从整体教育经费结构来看，GDP 排名靠后的省市，其教育经费更多来自国家财政性教育经费，占比如西藏（99%）、青海（93%）、新疆（93%）；反观 GDP 排名靠前的省市，占比如广东（74%）、江苏（79%）、山东（79%）、浙江（74%），明显更低，这些省市来自学费的收入占比更高如广东（20%）、江苏（13%）、山东（16%）、浙江（16%）。
4.2. 超过一半省市高等教育生均教育事业费支出出现下滑
从国家财政性教育经费投入方向上看，多数省市仍是优先保障义务教育。其中小学占比最高，31 个省市中，小学平均占比达到 33%；初中平均占比 21%。
在部分省市中，高校占比明显高于平均值（22%），如北京（48%）、上海（37%）、天津（33%）、辽宁（31%）、黑龙江（30%）、湖北（30%）。
生均一般公共预算教育经费上，各省市分化明显。排名靠前的北京、上海、广东主要由于教育经费的充足，而西藏、青海主要是由于常住人口较低。
此前在第三章中，我们提到教育经费优先保障了义务教育，而对高等教育保障相对不足，并且在经费整体增长降速后，高等教育阶段最先遭遇了生均经费下降。
通过将 31 个省市作为 31 个样本，我们可以进一步确认我们此前的观点。
2019-2022 年，所有省市一般公共预算教育经费 CAGR 仍保持增长。对于同期各省市一般公共预算教育事业费支出 CAGR，分学段来看：
幼儿园仅有三个省市出现下滑：天津（-0.1%）、青海（-2.6%）、海南（-3.9%）。
小学阶段仅有天津（-0.1%）下滑，初中阶段仅有北京（-1.4%）、河南（-1.4%）、天津（-2.9%）下滑。
普通高中：江苏（-1.7%）、湖北（-2.5%）、北京（-3.5%）、天津（-4.9%）4个省市出现下滑，中职有 8 个省市出现下滑。
普通高校则有 19 个省市出现下滑，占比超过一半。