誰在南海挑釁滋事？東南亞制衡中國之計：我拉攏、我抗議、我軍演

2014 越南5月5日发布的照片显示，在南中国海海域，一艘中国船只（右）向越南船只发射水炮。 图／路透社

上篇：《你能怎么办？中国老大哥在南海：我划界、我填海、我修法》

透过新闻的爬梳，可以观察到2020年以前南中国海的主权争端主要发生在西沙群岛，中国与越南冲突居多。但近两年的冲突则是较集中在南沙群岛海域，牵涉的对象变成是中国与菲律宾。中菲两国的关系因为这三个争端的冲突而升温：

第一，在南沙群岛仁爱暗沙（Second Thomas Shoal，菲律宾称「爱尤银礁」Ayungin Shoal）的冲突。菲律宾政府主张仁爱暗沙是该国200海里专属经济海域范围，而中国政府则认定对黄岩岛及其附近海域拥有无可争辩的主权和管辖权。1999年菲律宾以一艘二战时期的登陆舰马德雷山号（Sierra Madre）搁浅在仁爱暗沙作为军事基地，企图永久占领该地，并会定期驻军轮替和运送补给物资。

过去菲律宾的补给行动便一直遭到中国海警船的骚扰，在2014年最严重的时候必须依靠空投补给。随着杜特蒂下台之后，2022年以来仁爱暗沙的局势再度升温。中国海警船指菲律宾人员试图运送大规模建筑材料来加固防守，进而阻止菲律宾的军舰进行物资补给。去年8月，中国海警船封锁了菲国陆战队看守的仁爱暗沙，阻止政府船只接近看守部队。

今年2月事态进一步升级，中国海警船在距离仁爱暗沙约20公里处，以「军事级雷射光」照射菲律宾船只导致船员暂时失明；8月又发生中国海警船用水砲攻击菲律宾为驻守在仁爱暗沙补给的船队。相信中菲两国在南沙群岛的冲突，直接提高了今年东南亚国家对中国新版地图主权伸张的关注。

1999年菲律宾以一艘二战时期的登陆舰马德雷山号（图）搁浅在仁爱暗沙作为军事基地，企图永久占领该地，并会定期驻军轮替和运送补给物资。 图／美联社

第二，在争议海域布设导航浮标和障碍物的攻防。中菲在争端海域的冲突衍生到以海上浮标和障碍物来进行攻防。前者是透过海上交通浮标来彰显主权：今年5月，菲律宾宣布在其声称的南海专属经济区内的5个地区设置悬挂国旗的导航浮标，以宣示对南沙群岛的主权。中国随后在南海南沙群岛三个与菲律宾存在主权争议的岛礁（火艾礁、牛轭礁和南薰礁）布设3座灯浮标进行反制，以表明「中国是南海诸岛真正的主人」。

目前，中国渔民在中国海警船的保护下已经将菲律宾的浮标捞走；后者则是透过布置障碍物来行使控制权：中国在黄岩岛（菲律宾称「卡伯勒浅滩」Scarborough Shoal）入口处布设300公尺长的浮动屏障阻止菲律宾渔民进入捕鱼，被指责侵犯菲律宾渔民的捕鱼权。中国智库「南海战略态势感知计划」主任胡波指，过去是因为前菲律宾总统杜特蒂时期、中菲关系友好处于善意才允许菲律宾船只在黄岩岛附近活动，但不包括黄岩岛泻湖。该障碍9月25日已遭到菲律宾海岸防卫队的拆除。

第三，中国派遣大量海上民兵船滞留争议海域。中国的做法主要是在争端海域透过部署数量上占据绝对优势的海上民兵形成吓阻力量，阻止菲律宾船只进入该区域捕鱼或进行石油探勘作业。海上民兵首次引起较大关注是在2021年3月，菲律宾政府指200多艘的中国民兵船聚集在牛轭礁与菲律宾占有的自由群岛（KIG）海域盘桓，此处距离中国海岸线约1300公里远，这些船只被发现没有在进行捕鱼行动。

近来，这些船只的聚集范围有扩大的趋势。2022年初以来，许多中国船只集结在离巴拉旺岛（Palawan）不远的鲎藤礁（Iroquois Reef）和仙宾礁（Sabina Shoal）。今年4月，菲律宾的海岸防卫队在该国宣称的专属经济区（EEZ）发现了100多艘中国海上民兵船只、1艘中国海军护卫舰和两艘中国海警船只。

菲律宾海岸防卫队在9月25日拆除中国在黄岩岛（菲律宾称之为卡伯勒浅滩）周边区域设置的浮动屏障，照片中显示一名菲律宾海岸警卫队员潜入海里，用刀割断了设置屏障的绳索。 图／美联社

2023年10月，菲律宾武装部队发布图片，显示一艘中国民兵船（上）和菲律宾海岸警卫队船在有主权争议的仁爱暗沙礁（菲律宾称之为爱尤银礁）发生碰撞冲突。 图／美联社

那么，东南亚各国如何回应在南中国海海域愈来愈活跃的中国力量呢？

首先，观察到的是东协近来开始注重整体的海上事务的合作。第一，2022年11月首届东协海岸警卫队论坛（ACF）在印尼峇里岛举行。ACF透过构建对话机制与共享情报的方式合作，以应对非法、未报告和无管制的捕捞行为、人口贩卖等海上威胁。论坛的第二届于今年6月在雅加达举办，报导指南海地区巡逻及保护罗兴亚难民也是东协海岸警卫队论坛讨论的重点目标。

第二，今年9月，东协（ASEAN）成员国首次举行联合演习（ASEX 23）。东协10国在印尼南纳土纳海（South Natuna Sea）展开为期5天的军演。东协过去曾参加多边防御军演，但这是第一次只有东协成员参加的演习。虽然印尼指本次军演聚焦在人道救援、联合海上巡逻等，属于增加成员国互信为目的的非作战演习。不过联合军演的时间和地点，似乎是东协有意利用联合军演展示团结来回应南中国海争端升温的情势。

其次，东南亚各国在南中国海议题上应对中国的态度不一。如不存在领海纠纷问题的柬埔寨就强烈避免自身卷入争端，今年9月举办的东协军演，就因为柬埔寨拒绝参与在与中国有主权争端的北纳土纳海军演而转换场地；在争端国中，菲律宾与马来西亚近来的态度比较起过去有愈发高调的趋势。态度转变最大的是菲律宾：自从小马可仕在2022年就任菲律宾总统后，一改杜特蒂亲中、低调处理中菲海域争端的态度，透过加强与美国的军事合作，高调捍卫起菲律宾的海上权益。

而过去长期抱持低调姿态的大马政府，2021年就中国侵入其海、空域，分别在该年6月和10月召见中国大使，并在今年8月加入了对中国新版地图的抗议——高调向外交曝光大马的回应是为一大转变；作为群岛大国的印尼，近来则有越来越积极主导东南亚的海洋防务事务的趋势，上文提到的ACF机制与东协联合军演都有印尼推动的因素；而此前在西沙海域经常与中国爆发冲突的越南，近年来与中国在海面上的直接冲突减少。

相反，越南这期间使用外交手段较多，如发出外交抗议，以及强化与美国的关系等。另一方面，越南也在加速对其所占据的岛礁进行填海造陆活动。越南自去年12月至今年11月以来，在南沙群岛新增了330英亩（约1.3平方公里）的土地，这样的填海造岛规模仅次于中国。

东南亚各国在南中国海议题上应对中国的态度不一，如不存在领海纠纷问题的柬埔寨就强烈避免自身卷入争端。 图／新华社

简而言之，南中国海主权争端的复杂性在于：一来，主权争端不仅牵涉中国与单个东南亚国家两方，多数争端更涉及到两个国家以上，甚至不少是发生于东南亚国家之间，不应把它视为是东南亚整体与中国一方的冲突；二来，各国的主权声索依据不一，也不一定符合国际法原则，更有些国家是在占据岛礁后再来寻求合理化。而在现实的国际环境中，仲裁庭的裁决结果不具有强制的约束力，也不存在一个区域协调机构，所以南中国海争端的本质还是国家力量之间的拉扯。

三来，美国的介入一直是区域冲突风险增加的主要因素。一些争端国家希望美国的军事力量能出现在南中国海域，以吓阻中国在该地区势力的扩张。为此，美国也以国际法的「航行自由」为借口，挑战中国的专属经济区与领海主权依据来施加压力，因而增加了擦枪走火的可能性。北京清华大学战略与安全中心高级研究员的解放军退役大校周波也曾说过，

虽然旷日持久的南中国海行为准则（COC）谈判有了新的进展，即在今年7月的东盟—中国扩大外长会议上，双方透露单一磋商文本已完成二读，并且同意将在2026年秋季前完成《南海行为准则》的谈判。但不少人（包括新加坡总理李显龙）对谈判的进程和结果抱持悲观的态度，尤其谈判工作涉及的课题广泛，如涵盖内容、如何执行、是否有纠纷调解机制等，难以产生一个各方可以接受的结果。

因此，有分析指，部分声索国只是希望借由谈判来充当政治掩护，以借机扩大并合理化他们实质占据的岛礁，相反准则的通过可能还会削弱《联合国海洋法公约》在南中国海的效用。近年来南中国海局势升温，或许就是主要声索国希望在进入谈判前先巩固他们实质占据的岛礁所致。

今年10月，美国空军在南海上空看到中国的 J-11 战机，且该战机距离美国另一架 B-52 轰炸机不到 10 英尺，差点发生意外事故，由此凸显了两国在争夺南海区域影响力之中，可能会引事故的可能性。 图／美联社