诉愿制度的选择题 彻底翻修或废除？

（图／达志影像）

一、前言

《诉愿法》诞生于民国19年，彼时能有「民告官」的构想甚为可贵，《诉愿法》早于《行政诉讼法》诞生，官署自我纠错的功让人民之权利有及早获得修正的机会。只是理想有余，失望的后果对政府施政满意度有害无益；「禁团令不知法源 蓝白委电爆陈揆」是最近的例子。（政府有违法行政疑虑，遑论纠错？）

当年推翻满清的国民政府为废除领事裁判权、透过参考外国立法加速法制现代化，《诉愿法》的制定就是着例。

诉愿迄今实施93个年头，在此期间《宪法》、《行政程序法》逐步完备，向行政机关要求纠错已是人民当然权利，但实际运作下立法初衷（行政自我纠错）却仍是天边彩虹。因此笔者建议由首席政府律师参与以强化诉愿独立性；否则应退场改为全面向法院提起救济。

93个年头里，多位总统、行政院长、部长、政务委员已由法律人出任，但彼等未能觉察《诉愿法》的缺憾而翻修，遗憾之余仍期盼变革！

二、诉愿之意义──行政机关自我纠错，心有余而力不足。

人民对于行政机关之行政处分，认为违法或不当，或于法定期间内应作为却不作为，致人民权利受损时，得经由原处分机关或直接向上级机关提起诉愿，使行政机关进行自我检讨并改正。与行政诉讼由法院作成裁判不同。

诉愿一向为人诟病之处为：驳回及不受理比例甚高，以民国111年统计为例，行政院及其所属机关所作成的诉愿决定有7成为驳回或不受理。另外，诉愿会的组成员也令人难以信服。

三、诉愿委员会组成──应改由首席政府律师（主管宪法事务之政务委员）参与。

依《诉愿法》及《诉愿审议委员会组织规程》：委员会设5到15人，社会公正人士、学者等不得少于委员人数二分之一。（笔者认为诉愿委员会设7至9人即可，人数过多反而稀释委员决定的关键性，且诉愿决定书应记载委员之决定。）

《诉愿法》经过两次修正，民国83年修正为外部人士不得少于1/3，民国87年进一步规定不得少于1/2。虽历经改革，但近1/2的比例难免让行政机关取得不必要的表决优势。基上，笔者建议：诉愿委员会只需一人来自行政机关，且该名人士为「首席政府律师」，由主修宪法之行政院政务委员出任，以昭公信。

「首席政府律师」资格可借镜美国。美国联邦司法部设「Solicitor General」即首席政府律师，其法治学养比起司法部正副首长有过之而无不及。Solicitor General 虽然隶属于行政单位，但「倘首席政府律师认为行政机关的见解或立法与宪法有间，得基于『捍卫法治』立场，主动在最高法院论辩中承认错误！」Solicitor General 对法治的忠诚令笔者感动，值得我国效法采用！

着眼于我国诉愿制度，釜底抽薪之计为：诉愿委员会成员中除社会公正人士外，仅有一人是政府代表──即首席政府律师；而该名首席政府律师由行政院职掌法律事务的不管部会政务委员担任，不受政党、行政机关的影响，仅效忠宪法。

四、结语

政府应修正行政院及法务部组织法、《行政院处务规程》等法规，由首席政府律师办公室办理行政机关的宪法及诉愿事务。

倘若诉愿委员会无法成就《诉愿法》立法时的理想──行政自我纠错，不如置之死地而后生，让诉愿制度退场，将行政诉讼修改为三级三审制。（作者为前诉愿委员〈撰写不同意见〉、律师、法学教授）