提升金融监理明确性 主管机关责无旁贷

我国现行金融法律几经修正，已授与监理机关极大的监理权限与裁量空间。图／本报资料照片

金融业经营安全直接牵动社会安全与稳定，为有效掌控金融经营安全，各国对金融业都采取高度之监理，金融监理有关违法认定与处罚标准的设定，则是金融监理最核心的部分之一。金融业经营首重商誉与信用，裁罚必然不利业务推展及消费者信任，业者该如何恪遵法令又能保有业务活力，而监理者严格执法又不失社会对金融市场的信赖，是监理与被监理者应共同努力的方向。

为强化监理，我国现行金融法律几经修正，已授与监理机关极大的监理权限与裁量空间。金融业务既属高度监理行业，业者违反金融法律规定明确，依法接受法律裁罚应无疑义，然而处罚应该不是金融监理的目的，「刑期于无刑」才是裁罚最终的目标。处罚在于教育民众遵守法律，从而希望达到不用刑罚的境地。因此清楚明订金融法律规定，让被监理者明了错误如何改正，法律明确性至关重要。

法治国原则为宪法基本原则，强调重视人民权利维护、法秩序安定、信赖保护与明确性原则等，金融监理为国家治理的一环必然也适用。金融监理因涉及高度专业性，现行部分监理法律中涉及有无违失及处罚规定是否过于笼统、立法授权是否过于宽松？与前述明确性原则是否相符，容有检讨之处。

举例如银行法第62-1条、保险法149条、金控法第54条、票券金融管理法第51条、电子支付机构管理条例第38条、电子票证发行管理条例第25条等多项金融法律，均规定「违反法令、章程或有碍健全经营之虞时，主管机关除得予以纠正、命其限期改善外，并得视情节之轻重，为下列处分」，并在处分选项中，均载有一款为「其他必要之处置」。该等条文乍看似无疑义，但细想何谓有碍健全经营之虞？违反法令之范围是否仅指本法或任何法律？其他必要之处置何谓必要？又处置之合理范围为何？依大法官解释，法律必须符合「须非难以理解」、「为一般受规范者所得预见」、「可经由司法审查加以确认」三条件才符合明确性原则。上述条文似乎都难符合易于理解、具可预见性、司法可确认等明确性原则的要求。

进一步以裁罚书常出现的「有碍健全经营之虞」为例，「健全经营」法条并无明定，且「有碍」属不确定法律概念，而「之虞」二字更缺乏明确，应是泛指「有可能性」但尚未实际发生之情事，既尚未发生又该如何认定？谁来认定？若只是具有发生之机率，则应该达何种程度才构成发动处分之要件等等，都无法预测且无明确之标准。而且根据法条文字，这项不具明确性的「有碍健全经营之虞」，与严重程度更高的「违反法令」「违反章程」是用「或」字相接，是否代表三者位阶相同。试想如这项主观臆测的事由，依法可能构成处罚成立的要件，立法授权实属过宽。

再以处分选项中的「其他必要之处置」为例，正常情况下，法律处罚内容应于条文明定（如罚锾之多寡或刑期之长短等），然「其他必要之处置」缺乏可预期性与明确性，给予监理机关过大处罚裁量的空白授权，也有检视的空间。实际待检讨之处仍多，以上仅是略举数个例子说明。

金融监理纷杂繁重众所周知，监理机关期待更多监理弹性亦可理解，但攸关人民权益，任何监理措施必须满足让被监理者清楚了解的基本要求。国际组织如IAIS保险核心原则（Insurance Core Principles）提到监理权力和监控的目标均必须明确定义，提高透明度让所有利害关系人可以对保险监理产生期望； 国际清算银行（BIS）在有效银行监理之核心原则（Core principles for effective banking supervision），也揭示有效的银行监理体系必须已经明确参与其中的每个机构的职责和目标。

法治国原则之所以要求法律须符合明确性原则，主要目的在于保障人民权益避免国家权力滥用，金融业者具有恪遵法律善尽企业责任之义务，而监理机关也有谨遵「依法行政」之责任，解释与适用法条必须明确有据，裁罚理由与援引准据法规必须清晰有理。期待行政与立法机关可以主动检讨缺乏明确性原则之现行法律条文，以健全金融市场发展与金融监理环境。