一文读懂12万亿元化债新政 这七个问题很关键

11月8日，备受市场期待的防范化解地方政府隐性债务风险合计12万亿元组合拳出炉，近年力度最大的化债政策细节明了。为了更好地读懂这一新政，第一财经根据官方公开信息，以问答形式带您了解化债新政由来及影响。

1. 什么是地方政府隐性债务，基本情况怎么样？

地方政府隐性债务，是指政府及其部门在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还及提供担保等方式举借的债务。此前由于部分地方违规举债，形成隐性债务规模快速增加，引起中央警惕，2018年财政部摸底了隐性债务规模，但是未公布数据。

为了防范化解地方隐性债务风险，中央要求各地在坚决遏制隐性债务增量的基础上，稳妥化解存量，于2028年底前全部化解完毕。

2018年以来，各地区各部门坚决贯彻落实党中央决策部署，统筹政策安排和各类资金资源，稳妥化解存量隐性债务，隐性债务风险整体有所缓解，截至2023年末，全国隐性债务余额14.3万亿元。

这也意味着2024年至2028年这五年地方还要偿还14.3万亿元隐性债务，以完成2028年底前实现隐性债务清零目标。

今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，财政收支矛盾突出，税收增长不及预期，土地出让收入大幅下降，与各地此前对化债资源的预期有一定差距，化解存量隐性债务难度增大。一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。

2. 这次12万亿元化债新政究竟是什么？

按照此前中央要求，地方政府未来5年要偿还总额14.3万亿元隐性债务。

这次国务院推出的12万亿元化债新政，正是帮助地方实现上述目标。具体来说，12万亿化债新政分为三部分：

第一部分是6万亿元，即允许地方政府2024年至2026年每年发行2万亿元地方政府债券，合计筹资6万亿元，来偿还隐性债务。

第二部分是4万亿元，即允许地方政府2024年至2028年每年发行0.8万亿元地方政府债券，合计筹资4万亿元，来偿还隐性债务。

上述两部分合计10万亿元，意味着未来五年通过借新还旧，可以偿还10万亿元隐性债务，地方仅剩4.3万亿元隐性债务需要在2028年前偿还。

第三部分是2万亿元，即上述剩下的4.3万亿元隐性债务中，有2万亿元棚户区改造隐性债务按原先合同是在2029年及以后到期，按照此前要求这2万亿元隐性债务需要在2028年之前偿还，但新政之下，允许它按原先合同在2029年及之后偿还，也就减轻了2028年底之前偿还2万亿元隐性债务压力。

原本2028年底之前地方需要消化的14.3万亿元隐性债务，减去上述三部分化债新政12万亿元，使得地方2028年底之前需要消化隐性债务降至2.3万亿元，而地方五年偿还2.3万亿元隐性债务比较轻松。

3. 12万亿化债新政会带来什么影响？

首先，这解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。这次隐性置换，近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。我们估算，五年累计可节约6000亿元左右。

其次，这帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策：一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

最后，这有助于推动解决地方各类“三角债”问题，提振经营主体信心，降低金融机构呆坏账损失。

4. 上述化债新政如何落地？

目前全国人大常委会已经批准了增加6万亿元地方政府债务限额置换隐性债务。这6万亿元额度将一次性分配到各地，为了体现政策公平，根据地方政府隐性债务规模，将按照全国统一比例，分配地方政府债务限额，形成稳定化债预期。

财政部将按程序报国务院批准并一次性向地方下达6万亿元分地区限额，地方按规定履行法定程序，加快置换债券发行进度，降低债务负担，尽早发挥资金效益。财政部还将通过大数据、信息化监督，专项检查核查等方式，确保资金合规使用。

对于2024年允许地方发行0.8万亿元地方政府新增专项债券支持化债，根据公开数据，今年下半年开始地方累计发行了约0.84万亿元新增专项债用于支持化债等，意味着这项政策已落地。

而对于2029年及以后到期的2万亿元棚户区改造隐性债务按照原合同偿还，只需地方确认适用这一要求的具体棚户区改造隐性债务，即可立即实施。

5.这次近年来力度最大的化债举措背后，体现中央化债思路哪些变化？

根据公开数据，2019年至2022年发行了约1.3万亿元政府债券来置换隐性债务，2023年中央出台一揽子化债方案，当年安排超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款。而此次则直接抛出五年合计12万亿元化债新政，化债力度是近年最大。

实施这样一次大规模置换措施，意味着化债工作思路作了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”作用。

6. 如何防止一边化债一边新增？

防范化解地方政府债务风险，在化解存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。财政部表态，将会同相关部门，通过全口径监测隐性债务、强化预算约束、更严监管问责等途径，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。

全国人大财经委建议，要进一步研究采取有效措施，发挥部门协同监管合力，持续强化政府支出事项和政府投资项目管理，规范金融机构融资业务，坚决遏制新增隐性债务，避免处理完“旧账”，又增“新账”。

7.考虑隐性债务后，中国政府债务水平如何?还有举债空间吗？

根据财政部数据，截至2023年底，国债余额约30万亿元，地方政府法定债务约40.7万亿元，隐性债务约14.3万亿元，中国政府全口径债务总额为85万亿元，（债务总额占GDP比重）政府负债率为67.5%。

从国际比较看，中国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%。另外，地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。

总体看中国政府还有较大举债空间。