中评智库》台湾参与世卫的能与不能（王英津、张铮）

世卫大会。（美联社资料照片）

当下，台湾参与世卫组织问题已成为美台联手进行政治操弄的议题，并借此牵制中国大陆的快速发展。那么，台湾参与世卫组织究竟有无可能性？如果能，需要具备什么样的条件，并经过怎样的程序；如果不能，究竟是什么原因所致；在台湾绕开中国大陆、单方面「闯关」世卫组织问题上，美、台为何「明知不可为而为之」呢？其背后的真实动机究竟是什么？基于认清以上问题，本文做如下探讨和分析。

一、过去实践中台湾参与世卫组织的「能」与「不能」

回顾既往，早在1997年，台湾当局就曾向世卫组织（即WHO）提出了参与申请。缘此，台当局开启了诉求参与世卫组织的长达20余年的历程，并在此过程中，形成了台湾能或不能参与世卫组织的「惯常性」操作模式。「能」参与的操作模式是：基于一个中国原则、经由两岸协商、最后台湾务实参与的模式；「不能」参与的惯常操作是：没有一个中国原则做基础，台当局绕开跟大陆协商，单方面「闯关」世卫组织的操作手法。两种不同的操作手法导致两种不同结果，主要是台湾能否以观察员身份参与世界卫生大会的活动,同时两种操作手法在动机、背景、条件等方面也均不相同。

（一）李、陈、蔡时期为何「不能」

台当局绕开一个中国原则，单方面「硬闯」参与世卫组织，主要体现在李登辉当局（后期）、陈水扁当局、蔡英文当局（2016年5月上台以来），绕开两岸协商，单方面在国际社会拓展所谓「国际活动空间」，推行「台独」路线。在此过程中，台当局企图绕开大陆，通过世卫组织现有纳新程序，实现先「务实地」成为其观察员，再成为其会员的目的。叩关伊始，台当局便以「事实上的国家」身份，申请成为世卫组织的会员，并同时申请观察员身份，这一操作既暴露了台当局的「台独」图谋，也显现其深知以会员身份参与世卫组织的不可能性。这一操作模式下，台当局将力争成为世卫组织的观察员作为主要诉求目标，并将希望寄托于其「友邦」的联名提案，然后极力争取美、日、欧等外部国际力量的支持。

从以上三个时期的实践结果来看，台「友邦」为其发声的数量、外部国际力量的态度与行为，呈现出稳定与波动共存的特点。李登辉时期（1997-2000年），台「友邦」初步形成在提案等相关阶段「协作分工」的模式，三年间这一模式相对稳定，其变化主要表现在「友邦」提案数量的差异。而且，以美国为代表的外部国际力量，对台湾参与世卫组织的态度逐渐明朗。例如，1997年美国对此表态声称其奉行一个中国政策，不主张在政府间国际组织内讨论台湾成为会员的问题，但希望台湾能以适当方式为世卫组织做出「贡献」。1998年美国众议院通过第334号共同决议案，首次表态支持台湾参与世卫组织。1999年美国国会「支持台湾参与世卫组织」。2000年美国国会以法案形式要求促成台湾成为世卫组织的观察员，并成为美国至今的基本立场。李登辉主政后期，台湾企图绕开大陆，依靠单方面的「死拼硬打」闯进世卫组织的路径基本形成，陈水扁时期和蔡英文时期，在此基础上依靠「友邦的发声」、「国际反华力量的支持」，继续推进台湾参与世卫组织的进程。

陈水扁时期，台当局推进参与世卫组织基本路径未变，但受岛内政治环境影响，台当局加大叩关世卫组织的强度。2001至2002年，陈水扁当局延续李登辉当局绕开大陆在国际社会「死拼硬打」的推进策略。值得注意的是，2001年美国首次在世卫组织会议期间，公开表达支持台湾参与世卫组织的态度，并在2002年修法延长相关法律时效。此外，欧洲议会通过紧急联合决议文，呼吁世卫组织应接纳台湾为观察员。之后，美国和日本于2004年首次在世界卫生大会期间通过投票支持台湾参与世卫组织。因此，陈水扁时期，无论从发达国家的表态看，还是从世界卫生大会的相关程序上看，台湾参与世卫组织获得支持的力度在总体上呈现出增强趋势。即便2007年陈水扁采取激进策略，谋求以「会员」身份参与世卫组织，美国等外部力量虽持否定态度，但仍明确支持台湾以观察员身份参与世界卫生大会。可见，陈水扁时期，台当局推进参与世卫组织的路径和策略基本上未变，并且「外部力量支持」程度增强。当然，该趋势之所以形成在于「台湾参与世卫组织」问题的性质，即兼具卫生问题与政治问题的双重性质。针对这一情况，大陆与世卫组织协商后，做出保障台湾同胞健康福祉的妥善安排，相关安排在很大程度上为两岸关系回暖后，台湾能够以观察员身份参与世界卫生大会奠定了基础。

2016年5月蔡英文上台后，大陆为向蔡英文当局释放善意，并以一个中国原则为前提，同意世卫组织继续在该年度向台湾发出参会邀请，因而蔡英文当局延续马英九时期的政治「红利」，继续参加了2016年的世界卫生大会。参会后，蔡英文当局并未珍惜大陆释放的善意，拒不接受「九二共识」，继续推行破坏两岸共同政治基础的「台独」路线，导致台湾继续以观察员身份参会的政治基础完全丧失。自2017年以来，台湾当局因不接受一个中国原则而被世卫组织拒于门外，而2020年新冠疫情爆发后，台湾自认为有了诉求参与世卫组织的新理由。在新冠疫情蔓延的背景下，台当局的诉求得到美国、欧洲主要国家、加拿大、日本、澳大利亚等西方国家的支持，它们均表示支持台湾以观察员的身份参与世卫组织。因世卫组织坚持按照1971年联合国2758号决议、2005年中国与世卫组织签署的关于台湾参与世卫组织问题的备忘录以及其他相关文件处理台湾参与事宜，台湾迄今无法收到以观察员身份参与世界卫生大会的邀请。

（二）马英九时期何以「能」

相较于李登辉、陈水扁、蔡英文时期，马英九时期（2008年-2016年）两岸就台湾参与世卫组织问题所达成的特殊制度安排和惯常操作模式，就显得格外宝贵。该操作模式具有以下几个要点：其一，坚持「一个中国」原则。该原则是处理台湾参与世卫组织问题的政治基础和前提条件；只有在坚持一个中国原则的前提下，才可以根据世卫组织的章程规定和实际情况，以大陆同意和接受的某种方式，来处理台湾参与世卫组织活动的问题。回顾马英九时期，两岸之所以在台湾「国际活动空间」问题上能够形成一些和平共识和共同遵守的行为规则，根本的政治基础就是一个中国原则。如果偏离了该原则，则台湾参与世卫组织问题就无从谈起。其二，依循先两岸、后国际的路径。亦即台湾要参与世卫组织，首先要积极跟大陆进行充分协商并达成具体谅解和方案，然后再向国际组织提出申请。台湾一意孤行的单方面行动不会被大陆所接受。实践也证明，台湾当局越过两岸协商、单方面谋求参与世卫组织的企图从未成功。台湾方面必须认识到，在参与世卫组织的路径上应坚持「从大陆走向国际」，而非「从国际走向大陆」，期待通过在国际社会四处活动而给大陆施加压力，进而达到其参与世卫组织的目的是不现实的。其三，采取个案处理模式。在台湾参与世卫组织问题上，最终被该组织和两岸双方共同接受的操作惯例是个案处理，即对台湾加入世卫组织问题采取逐年逐案逐次解决的处理方式。

马英九时期，两岸就台湾参与世卫组织问题达成的制度安排和操作模式是台湾真正意义上的务实参与模式，至少包含三个层面的务实：一是务实回归两岸关系实质，从源头寻找出路；二是务实尊重台湾人民参与世卫组织的真实愿望；三是两岸共同务实回应和保障岛内同胞健康福祉的需要。此外，马英九当局在一个中国原则基础上务实参与世卫组织的做法，凸显其在诉求台湾参与世卫组织问题上的灵活性，也为大陆帮助台湾参与世卫组织提供了可能的空间。进而言之，大陆历来高度重视保障台湾同胞卫生健康福祉，一个中国原则、先大陆后国际路径、个案处理方式不仅使台湾成功参与了世界卫生大会，而且将之前用于拉拢「邦交国」和外部力量的经济资源，节省下来全部用之于岛内的公共卫生事业。

二、今后台湾参与世卫组织的「能」与「不能」

未来台湾在参与世卫组织问题上能否取得突破和进展，仍取决于蔡英文当局是否承认「九二共识」，以及两岸关系和平发展的状况。倘若蔡英文当局能够重新回到一中轨道，接受「九二共识」，台湾参与世界卫生大会将极具可能。但从目前蔡英文当局的两岸政策立场看，蔡英文接受一个中国原则的可能性极低，两岸协商更是缘木求鱼，所以，未来几年台湾当局能参与世界卫生大会的可能性几乎为零。

近几年来，随着美、加、英等国际势力纷纷表态支持台湾参与世卫组织，蔡英文当局又重新燃起参与的希望，企图依靠由「友邦」提案、西方大国纷纷支持来实现参与世卫组织的目的。那么，这到底有没有可能性呢？不妨让我们从参与世卫组织的相关程序规定和技术环节来做一分析。

世卫组织现有两种参与情形，即完全参与和部分参与。完全参与系指世卫组织会员，只要按照世卫组织相关规定承担规定义务，就可以完全参与该组织各项会议，并在参与过程中享受各项权利。部分参与是相较于完全参与而言，参与层级、参与过程和享有权利范围受到一定限制，这部分参与主体主要包括世卫组织观察员、与世卫组织通过正式协定联系的国际组织、与该组织职责相关的国际、国内政府或非政府组织、其它必要非国家行为体等。需要指出的是，世卫组织正式成员包括会员、副会员（亦称准会员），但根据世界卫生大会议事规则第三章第45条规定：「准会员代表得与会员国代表平等参加卫生大会及其主要委员会的会议，但不能担任职务，亦无表决权。除会务委员会和证书审查委员会外，他们得与会员国代表平等参加卫生大会的其它委员会，小组委员会或分组。」因此，完全参与世卫组织只存在正式会员情形，而台湾参与世卫组织的主要目的就是为获得该组织的正式会员身份。

由上可见，台湾参与世界卫生组织身份可能选择主要有四个，即会员、副会员、观察员、非观察员的非国家行为者。在这四种身份中，以「会员」、「副会员」身份参与不具有可能性；以「非观察员的非国家行为者」身份参与原则上具有开放性；以观察员身份参与则需要具备严格条件并遵循相关程序，否则没有可能性。具体分析如下：

（一）台湾以会员身份参与世卫组织不具有可能性

根据《世界卫生组织组织法》（以下简称组织法），成为该组织会员途径包括三种：1、申请主体是联合国会员国。组织法第三章第四条规定：「联合国会员国，依第十九章规定，并依其本国宪法程序，签订或以其他方法接受本组织法者，得为本组织会员国。」2、申请主体是世界卫生组织创始会员国。组织法第三章第五条规定：「凡被柬邀委派观察员出席一九四六年于纽约举行之国际卫生会议之国家，依第十九章规定并依其本国宪法程序，签订或以其他方法接受本组织法者，得为本组织会员国。但签订或接受本组织法应于卫生大会第一届开会前为之。」3、申请主体是非前两种情形的其它国家。组织法第三章第六条规定：「未依第四条与第五条规定加入为会员国之国家，得申请加入。其申请经由卫生大会过半数票批准后，即得加入为会员国，但以不违背根据第十六章业经通过之联合国与本组织所订之协定为限。」

通过比照三种途径，第一条途径下，台湾当局已经不是联合国成员，且根据联合国当前状况，台湾不可能「加入或重返」成为联合国会员国。第二条途经，台当局「创始会员国」身份之「中华民国」，已经在1949年后丧失资格，不满足该条件要求。第三条途径对台当局来说，虽从理论上看有一定的可操作空间，但在现实中几乎不可能。即纵使台当局以「国家」主体自居，向世界卫生组织递交申请，大陆也有能力阻止其申请在世界卫生大会期间通过。根据组织法第十三章第六十条规定：「卫生大会对于重要问题之决议，应以出席及投票会员国三分之二同意票为之。此项问题应包括：公约或协约之缔结；依照本组织法第六十九条第七十条第七十二条及修正案之规定，批准各种使本组织与联合国及其他政府间组织及机关建立联系之协约」；「关于其他问题之决议，包括指定何种事项应以三分之二之多数票决定之问题，应以出席投票之会员国过半数之同意票为之。」大陆可根据此规定，尤其是该规定第二款，将台湾当局申请转为重要问题之决议，将投票门槛由简单多数，变为三分之二，遏制台当局成为该组织会员的可能。所以，台当局成为WHO会员不具可能。

（二）台湾以副会员或准会员身份参与世卫组织不具有可能性

根据世卫组织组织法第三章第八条规定：「领土或各组领土，其本身不负国际关系行为责任者，经会员国或对各该领土负责之主管当局代表申请，得由世界卫生大会准其加入为副会员。」目前世卫组织有波多黎各及托克劳群岛两个副会员，分别由美国和新西兰为其代为申请。代为申请为副会员的新近案例，是丹麦政府代表法罗群岛递交的关于要求成为准会员的申请，总干事根据组织法第三章第八条，向第74届卫生大会提交申请，供世界卫生大会审议。

相较于已经成型或正在推动成为副会员的案例来看，大陆认为台湾当局不拥有独立的主权地位，如果由代表中国主权的大陆代为申请，台湾当局很可能不愿意接受。同时，从大陆与香港、澳门的现有合作模式而言，香港、澳门作为中国代表团成员，以地区名义成为世卫组织西太平洋地区委员会一员，已经较好解决地区政府参与世界卫生组织的需求。大陆倘若单方面提出代为台湾申请副会员资格，这本就是善意的释放，但尚无必要。

（三）台湾以观察员身份参与世卫组织具有附条件的协商性

世卫组织的《基本文件》并未对「观察员」这一身份主体进行详细规定，但从其实践来看，世界卫生组织中的观察员资格，包括主权国家、准主权国家及非政府组织。世卫组织的《基本文件》中提及「观察员」一词共8处，主要涉及邀请观察员目标对像以及观察员权利。例如世界卫生大会议事规则第四十六条：「应邀参加的准会员、或已代其申请会籍的领地的观察员，可列席卫生大会或主要委员会的任何公开会议。应大会主席邀请并经大会或委员会同意，他们可对讨论的问题发言。观察员可发给非机密性文件、以及总干事认为可以发给的其它文件。他们得向总干事提交备忘录，其分发性质与范围由总干事定。」可见，观察员身份囊括多种主体，台湾以此身份参与世界卫生大会，对大陆来说具有一定的包容空间，但仍旧不能忽视世卫组织观察员现有成员之间身份差异。世卫组织现有观察员6个，分别是梵蒂冈、列支敦士登、马耳他骑士团、巴勒斯坦、国际红十字会、世界议会联盟。这六个成员形成了观察员两种类型，一是被国际社会广泛承认，并作为联合国会员或观察员存在的政治主体；二是世卫组织认可并建立正式关系的国际组织。

四）台湾以非观察员的非国家行为者参与世卫组织具有开放性

根据世卫组织《基本文件》和相关规定，邀请非国家行为者参与对其开放范围的活动。《基本文件》中与非国家行为者交往的总框架导言开篇部分指出，「与非国家行为者交往的总框架草案以及世卫组织关于管理与非国家行为者交往的政策和业务程序，适用于在本组织各级与非国家行为者的所有交往，关于交往的四项具体政策和实施程序则限定分别适用于非政府组织、私营部门实体、慈善基金会和学术机构。」非政府组织、私营部门实体、慈善基金会和学术机构，是非国家行为者参与世卫组织的主要组织载体。台湾以非国家行为体名义参与世界卫生组织，贯穿台湾参与世卫组织的整个历程。具体而言，台湾参与世卫组织的早期推动力量，主要是非国家行为者的民间机构。此外，即便台当局无法以会员、副会员、观察员等身份，参与世界卫生组织，仍保持民间非国家行为者参与世卫组织的空间。

从台当局推动参与世卫组织进程来看，其首选仍是寻求以观察员身份参与世界卫生大会。那么蔡英文当局能实现以观察员身份参与世界卫生大会吗？

根据世卫组织的相关规定，某一主体成为世卫组织的观察员有两种途径：一是通过世卫组织总干事邀请。根据世界卫生大会议事规则之卫生大会会议部分第三条规定：「总干事可邀请已提出会籍申请的国家、已代为申请为准会员的领地、以及虽经签署但尚未接受组织法的国家，派观察员出席卫生大会的会议。」二是通过世界卫生大会以大会决议的方式邀请。如若任何会员国认为确有必要，可提案提请世界卫生大会邀请世卫组织非会员国或国际组织，以观察员身份参与大会。此方式在世卫组织实践中的典型案例是，1974年世界卫生大会通过WHA27.37号决议，邀请巴勒斯坦以观察员身份参与世界卫生大会。

1.从世卫组织总干事邀请途径来看，台湾的主体身份不符合规定

台湾当局虽在1997年和2007年，曾以「事实国家」身份申请成为世卫组织的会员，但均被拒绝。这是否意味着世卫组织总干事，始终能独立做出正确的决定呢？事实上，1997年台当局初次申请观察员身份时，时任世卫组织总干事中岛宏和秘书处曾出现动摇，后由于大陆多次交涉，该组织最终拒绝了台湾申请。蔡英文当局未获得邀请参加世界卫生大会后，也曾要求世卫组织总干事谭德塞向台湾发出邀请，世卫组织拒绝了台湾的要求。对此，世卫组织法律顾问索罗门表示，台湾参与世卫组织属于194个会员国的决定，总干事无法定夺；他同时指出，世卫组织是政府对政府的国际组织，联合国及世卫组织早在1971年就认定在联合国代表中国的是中华人民共和国，这个决定至今仍维持着。结合世卫组织的相关规定以及索罗门观点，世卫组织总干事是否对台湾发出邀请，在于是否认为台湾具有「主权国家」身份，如果总干事及秘书处认为台湾是「主权国家」，就可能出现中岛宏博士的摇摆状态。而索罗门观点，反映总干事对争议申请，采取规避且不违反世卫相关组织程序的方式进行处理。因此，大陆要预防「极端化总干事」出现的可能。此处所言的「极端化总干事」存在于两种情况：一是其本人主动做出邀请台湾参与世界卫生大会的行为；二是受外部局势变化和重要会员国家集体施压，世卫组织总干事迫于压力，被迫做出邀请台湾参与世界卫生大会的行为。

2.从大会决议邀请途径来看，台湾「闯关」的可能性极低

在总干事邀请路径几无可能的情况下，经由世界卫生大会决议邀请的路径就成为台当局绕开大陆、叩关世卫组织的主要路径。台当局寻求通过世界卫生大会决议方式获得观察员身份参会，与其硬推以「会员」加入世卫组织，在程序上具有相似性，但其为求提高参与世卫组织的可能性，谋求世界卫生大会通过邀请台湾以观察员身份参与大会的议案，现仍以此为主要推动路径。该途径包括两条进路：１会员国提案→总务委员会决定（是否）纳入世界卫生大会议程→（是否）进行世界卫生大会表决；２会员或准会员提案→执行委员会表决→（是否）将提案列入世界卫生大会临时议程。

倘若台湾按照进路１来操作，具体程序应为：「邦交国」在世卫组织规定时间内，向该组织提出「要求世卫组织邀请台湾以观察员身份出席世界卫生大会」议案，议案提交后世卫组织之总务委员会讨论是否将议案列入大会议程，总务委员采取共识决方式，若争议过大，委员会成员间难以形成共识，则可拒绝议案列入议程。但总务委员会的会议决定，并不是最终决定，提案国仍可要求大会对总务委员会审查报告进行表决，从而争取将议案重新纳入大会议程的可能。即便总务委员会决定将议案纳入大会议程，根据现有大会表决方式，议案通过可能性不大。而在现实的操作中，大陆倾向于在总务委员会阶段，直接阻止「要求世卫组织邀请台湾以观察员身份出席世界卫生大会」议案。

进路２在很大程度上，是台当局第一条进路频繁受挫后的无奈之举。相较于进路１，提案主体依旧是台当局「邦交国」，只是世界卫生大会议案受理机构由总务委员会变为执行委员会，因此议案提交时间提前。世卫组织执行委员会收到提案后，比照世卫组织重大问题决议、其他问题决议的表决方式，决定是否将议案列入世界卫生大会的临时议程。执行委员会之所以能受理议案，源于世界卫生大会议事规则第五条规定：「执委会应将以下项目列入卫生大会每届例会的临时议程，特别是：会员或准会员提出的任何项目。」

进路１和进路２，在发生时序上是先后关系，台当局能接连操作。路径选择的多样性，并不会为台当局增加「邦交国」议案通过的可能。台当局通过两条进路的先期目标，旨在将议案列入世界卫生大会议程，但两条进路都存在先期审查「关卡」，并且按照现有表决模式，议案多在总务委员会、执行委员会被拒绝。纵使议案侥幸进入大会，能否正式进入议程暂且不说，一旦进入大会表决程序，大陆仍可团结支持一个中国原则的国家，对议案进行集体否决。

综上所述，蔡英文当局如果继续选择绕开大陆，硬推以观察员身份参与世界卫生大会，其成功率近乎为零。对大陆方面而言，只不过需要加大资源投入予以应对而已。至于台当局选择以会员身份参与世卫组织，则绝无可能。因此，台湾今后参与世卫组织的能或不能，不可能绕过大陆方面单独发生。换言之，如果台湾能够参与世界卫生大会，则必定是在一个中国原则基础上经由两岸协商的结果。台当局单方面「硬闯」参与世界卫生大会，导致其不能以观察员身份参与世卫组织的活动,则是其背离一个中国原则，缺乏两岸协商的必然结果。但是，台当局硬推参与世卫组织的进程，并未因其最终结果的无法实现而停止，台湾当局有意推动参与世卫组织进程的常态化，并从中获取政治利益。

三、台湾参与世卫组织是「卫生问题+政治问题」

2020年初，新冠疫情爆发后，蔡英文当局开始借助人权、健康、生命等人道主义话题，鼓动其「友邦」替其向世界卫生组织提案；美、日、澳以及欧洲主要国家也在舆论上予以支持和配合；岛内媒体和政治人物呼吁参与世卫组织的声音越来越强烈。蔡英文当局抓住「有利」时机，顺势推动参与世卫组织的诉求。为了澄清台当局的各种歪曲之词，我们需要厘清台湾参与世卫组织问题的性质。

（一）从历史过程看台湾参与世卫组织问题的双重属性

1971年10月25日，第26届联合国大会通过2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的合法席位。紧随其后，1972年第25届世界卫生大会决议恢复中华人民共和国政府在该组织中的合法席位。随着中国在联合国的代表权在两岸之间的「易位」，台当局参与或重返联合国及其下属专门机构的问题遂形成。1972年至1997年间，台湾参与世界卫生组织问题，主要呈现在民间层面，并以技术专家团体为主要推动力量，希望台湾能够通过参与世卫组织，更好地保障台湾人民健康。此时期，台湾参与世界卫生组织问题，普通民众对该问题关注度不高，且台当局坚持不与大陆接触政策，未推动台湾参与世卫组织问题。因而，在此时期台湾参与世卫组织问题的主要目的，停留在卫生健康福祉保障层面。

但1997年3月，台当局时任「卫生署长」张博雅和「外交部长」章孝严先后致函世界卫生组织时任总干事中岛宏，申请成为该组织的观察员。台当局希望先通过世界卫生组织总干事直接邀请成为观察员，然后再谋求通过由总干事提请世界卫生组织表决成为正式成员。台当局推动台湾参与世界卫生组织问题，其政治目的一目了然。随着蒋经国时代的结束，李登辉当局的「台独」路线逐渐显现，具体表现为台当局申请「重返或加入联合国」。因此，台湾参与世卫组织问题，是配合台湾「参与联合国」问题的需要，也是参与联合国系统的重要组成部分。所以，台当局参与世卫组织的政治目的昭然若揭。

（二）从现实诉求看台湾参与世卫组织问题的双重属性

就世卫组织的工作内容来说，台湾参与世卫组织问题在一定程度上是一个公共卫生问题，具体说来：一是世卫组织是联合国下属的、目前国际上最大的政府间卫生组织，旨在使全世界人民获得尽可能高水平的健康，其主要职能包括：促进流行病和地方病的防治；提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与训练；推动确定生物制品的国际标准。因此，我们也不能完全否认台湾诉求参与世卫组织或多或少含有保障台湾民众健康的目的。二是台当局持续推动台湾参与世界卫生组织行径，逐步增强民众对台湾参与世卫组织问题的认知。相比较蒋经国时期，台湾民众对台湾参与世卫组织问题的不关注，经李登辉、陈水扁、马英九、蔡英文等时期，对参与世卫组织问题的推动，台湾民众愈发关注该问题。三是公共卫生危机事件的冲击，提升民众认为台湾参与世卫组织的必要性。台湾民众相继经历了1998年肠病毒、2003年SARS疫情、2020年新冠疫情等卫生危机冲击，尤其是新冠疫情爆发，进一步增添台湾民众对疫情防疫失控的社会恐慌。因而，从一个侧面看，台湾参与世卫组织问题也确实是一个公共卫生问题。

但毋庸讳言，台湾参与世卫组织问题虽是一个公共卫生问题，但更是一个政治问题。从台湾的角度说，其诉求参与世卫组织，绝非像台湾当局所声称的「为了保障台湾民众的健康」，而在背后有其「藉疫谋独」的企图。从大陆的角度看，大陆阻止台湾参与世卫组织，也绝不是不顾台湾民众的健康，而是打击「台独」势力借助疫情拓展所谓「国际活动空间」。国台办多次清楚指出，「事实上,在一个中国原则的基础上,中国台湾地区的医疗卫生专家以个人身份参与世卫组织技术性活动,台湾地区获取世卫组织发布的公共卫生信息、包括此次新冠肺炎疫情信息没有障碍。」所以，双方在该问题上的根本分歧在于「藉疫谋独」与「遏制台独」的对立。如果不能看清该问题的后一属性，就无法看清该问题的本质，也无法揭穿台当局在该问题上的各种攻击和诋毁之词。概括起来，台湾参与世卫组织问题的政治图谋主要体现在两个方面：１台当局申请参与世卫组织的政治诉求明确。就台湾诉求参与世卫组织的目标而言，先以观察员身份参加世界卫生大会，而后谋求成为世卫组织的会员或副会员。只不过暂时通过观察员身份参加世界卫生大会，相较于前者更具可行性。因此，台湾当局的诉求，经历了从诉求成为世卫组织的会员到以观察员身份参加世界卫生大会的转变。２台当局推动参与世界卫生组织问题上，所选路径凸显政治图谋。台湾当局「参与世界卫生组织」历史，根据参与结果差异可分为三个阶段。参与结果差异指台当局是否被世界卫生组织邀请，并以观察员身份参与世界卫生大会。李登辉、陈水扁以及蔡英文时期，拒绝在一中原则框架下，寻求参与世卫组织的可能性。因此，台当局多选择通过「友邦提案」寻求以观察员身份参加世界卫生大会，同时，也存在直接诉求成为世卫组织正式会员情况，但都未成功。

综上所述，从台湾来看，台湾参与世卫组织问题不仅是公共卫生问题，更是政治问题。尤其从台当局的推动台湾参与世卫组织的实践来看，旨在藉参与世卫组织在国际社会增加其「国际透明度」，凸显「台湾主体性」。

在大陆看来，台湾参与世卫组织问题具有卫生问题和政治问题的双重属性，故该问题并非一个通常意义上的公共卫生问题，其政治属性非常明显。所以，大陆始终坚持从问题的双重属性出发来处理该问题，既要尽己所能为台湾同胞卫生健康权利提供相关保障，又要坚决遏制台当局借助疫情在国际社会谋求「台独」的行径。

四、台美炒作台湾参与世卫组织问题的主要动机

如前所述，台湾绕开大陆、单方面「闯关」参与世卫组织的策略，是行不通的。那么，为何台湾却「明知不可为而为之」呢？为何美国还乐此不疲地支持台湾参与该组织呢？

（一）台湾的「醉翁之意不在酒」

炒作台湾参与世卫组织问题，体现出民进党当局的现实政治算计和长期「谋独」目的。

其一，借助台湾参与世卫组织问题进行政治操弄。从台湾参与世卫组织问题的现状来看，因台当局竭力将该问题进行政治化，指责大陆打压台湾，无视台湾2300万民众的生命健康。台当局认为世卫组织以及该组织与中国大陆做出的协商性安排，无法满足台湾预防突发疫情的需要，从而使台湾成为所谓的防疫缺口。台当局「行政院」在其网站上发文，说明诉求「参与世界卫生组织」的原因在于健康是普世人权，世界卫生组织排斥台湾就是违反人权；「防疫无国界」，参加世卫组织关乎台湾人民健康权益，更是世界卫生和防疫体系中不可或缺的一员；「台湾能对全球卫生做出实质贡献」。

其二，炒作该议题是民进党当局脱嵌于当前执政困境的现实政治需要。新冠疫情爆发后，疫情冲击下岛内原有社会、经济问题加剧，蔡英文当局无法招架，伺机以疫情为核心，激化两岸对立状态，借助台湾参与世卫组织的既有问题，将岛内现阶段急需解决的问题，转化为安全问题。因此，民进党当局可借此将执政不力的内部矛盾外移，转化为两岸矛盾，并归因于大陆。而参与世卫组织问题，则是蔡英文当局防疫成效「夭折」的替罪羊。疫情爆发后，岛内曾掀起对世卫组织和该组织总干事谭德塞的网络舆论攻击，足见台当局将政党私利置于民众健康之上的狭隘政治理念。

其三，蔡英文当局在推动参与世卫组织问题上之所以「明知不可为而为之」，反映出其并不满足于仅从推进参与世卫组织进程中获取政治利益，还借机制造两岸对立，达到「抗中拒统」的目的。

（二）美国的「一箭双雕」图谋

美国炒作台湾参与世卫组织问题，直接关涉大陆的核心利益，以求达到施压大陆的目的。就台湾参与世卫组织问题而言，以往美国的炒作主体是国会，行政部门较少配合，但特朗普政府时期，美方炒作台湾参与世卫组织问题出现了「府会联动」现象。拜登上台后，府会联动还出现进一步强化。因此，美国在该议题上操弄的特点，也反映出中美关系近年来出现的重大变化。近来美方频繁发声支持台湾「有意义参与世卫组织」，实质上是逐步掏空其一个中国政策意涵的重要步骤。2021年11月16日，习拜视频会晤后，美方对一个中国政策的表述也有类似迹象。所以，美国炒作台湾参与世卫组织问题的主要目的是打「台湾牌」，藉台湾问题向大陆施压，而非真正帮助台湾参与世卫组织。

此外，美国炒作台湾参与世卫组织问题，仍旨在拉拢台湾充当遏制大陆的「马前卒」。美国支持台湾参与世卫组织，不仅有助于展示美国「关心」台湾人民健康福祉的形象，而且有助于增强台湾参与世卫组织、进一步拓展「国际活动空间」的信心。其本质是给蔡英文当局「撑腰打气」，增强台湾抗拒大陆统一的决心和意志，并以此使台当局进一步依靠美国、心甘情愿地充当牵制大陆的「马前卒」。同时，在美国看来，炒作该问题可以用「低廉的代价」来消耗中国大陆，故美国频繁藉题发挥也就不足为奇。（作者王英津为中国人民大学国际关系学院教授，张铮为中国人民大学国际关系学院博士研究生）

（本文授权中时新闻网刊登，原刊于中评社刊发、中评智库主办的《中国评论》月刊）

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