拜登将缺席东协峰会 美媒：美中在东南亚影响此消彼长

拜登将缺席东协峰会，美媒：美中在东南亚影响此消彼长。（示意图／Shutterstock）

东协将于9月5日至7日举办东协中国、东协美国及东亚峰会等会议，不过白宫已在稍早宣布，美国总统拜登不会出席，而是让副总统代为出席。美国之音引述观察人士分析，这显示美国在缅甸危机上仍不愿扮演主导地位，但这可能让中国大陆扩大对缅甸的影响力、同时在南海继续进行扩张，也恐让东协明年制定更多对北京有利的政策。

美国总统拜登将在下个月初在印度新德里举行的二十国集团（G20）峰会之后前往越南，与越南共产党总书记阮富仲（Nguyen Phu Trong）会晤。白宫在声明中指出，两国领导人将探索如何推动和以创新为驱动力的越南经济增长，并透过教育交流和劳动力发展项目，扩大两国人民之间的联系。

拜登即将启程的印度和越南行，显现美国正致力于加强与印太区域盟友的合作，不过白宫已在稍早表示，拜登并不会出席下个月的美国─东协峰会（U.S.-ASEAN Summit）和东亚峰会（East Asia Summit），而是改由副总统贺锦丽参与会议。

第43届东协高峰会与相关会议预计于今年9月5日至7日在印尼雅加达举行，期间包含东协中国峰会、东协美国峰会，及东亚峰会等会议。

虽然部分人士批评，拜登缺席第43届东协高峰会与相关会议，恐导致美中在东南亚的影响力此消彼长，不过美国国家安全顾问苏利文对此回应表示，拜登曾线上出席首届东亚峰会、并亲自参加去年的东亚峰会，且这次将是贺锦丽三访东南亚，「这是对东协这一机构和东协中心地位的重大投资」。

然而，观察人士分析，虽然美国官员称，华府对东南亚的政策持续且呈上升趋势是事实，但在中美摩擦加剧之际，「拜登对东协相关峰会东道主印尼的不屑一顾，却显得意在言外」。

学者：美国与东协关系或受冲击。

报导引述新加坡智库尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）于近期在自家网站「Fulcrum」发表一篇名为「拜登缺席雅加达：（不）露面的意味不言自明」（Biden Skips Jakarta： When（Not） Showing Up Speaks Volumes）的文章，共同作者ISEAS高级研究员钟伟伦（William Choong）及佘丽莲（Sharon Seah）在文中表示，印尼已调整第43届东协高峰会与相关会议的时程，以确保拜登出席东亚峰会，但拜登最终仍选择不去雅加达，这是对印尼即将卸任的佐科．维多多（Joko Widodo）发出的一个信号，表明「印尼根本不在美国政府的关注范围内」。

文章说，像是美国前总统欧巴马于2009年签署《东南亚友好合作条约》（Treaty of Amity and Cooperation）、并于2016年在阳光之乡主办美国-东协领导人特别峰会，还在两届任期内会见10位东协领导人6次、分别访问该区域7次，真正体现华府向亚太区域的「倾斜」，「是任何战略或文件都无法言喻的」。

但钟伟伦及佘丽莲在文中说明，相较之下，「拜登在这方面所达成的成就则较少」，虽然他在去年于华府举办第二届美国与东协特别峰会、并在去年底将双边关系提升为「全面战略伙伴关系」（Comprehensive Strategic Partnership），及参加过两次东亚峰会，但几乎未访问该区域，「在这种情况下，拜登拒绝雅加达的决定等同显示，华盛顿在美国与东协关系上放假」。

专注东南亚研究的澳洲国立大学学者杭特．马斯顿（Hunter Marston）也示警，拜登「在美国与东协关系上放假」，恐让与北京频频在南中国海发生冲突的东南亚部分国家更显弱势，难以抵抗中国大陆的海上扩张行径。

北京在南中国海恐有机可乘？

美国之音引述马斯顿分析称：「拜登缺席东协峰会向东南亚伙伴传递一个信号，也就是说，如果他们不能依赖美国，他们可能不得不对中国在南中国海加大的军事压力采取顺从态度。在该地区，如果没有美国的积极参与，这些国家会无所倚仗，至少面对中国的主张，少了一个支持他们的伙伴。」

中国大陆依据其「九段线」主张，宣称几乎整个南海都为其领土，并在此片海域修建军事设施，导致其与越南、菲律宾等东协国家争端不断。美国第七舰队指挥官卡尔．托马斯8月26日表示，中国大陆在南海包含对菲律宾船只使用水炮等「侵略行为」，必须受到挑战和制止，并对菲律宾保证，面对该地区的「共同挑战」，美国会提供支持。

不过，中国大陆外长王毅本月中斥责，美国等「外部势力在背后持续搅乱局势」，「希望地区国家对幕后黑手保持警惕，将维护南海和平稳定的主导权握在自己手中」。

马斯顿说，拜登缺席东协峰会就等同符合中国大陆的说法，「也表明东南亚对美国可能从该区域撤军的担忧，也许有一天，东南亚国家就必须自己照顾好自己。」

报导引述越南胡志明市国家大学人文与社会科学大学国际关系助理研究员武氏翠安分析，拜登9月无法亲赴雅加达参与美国－东协峰会和东亚峰会，必然也失去和东协领导人就应对中国大陆在南海的侵略行径上，有直接表达和交换意见的机会，不过拜登选择前往越南而不是参加东协峰会表明，美国在东南亚的外交政策上更重视双边关系，而非多边关系。

武氏翠安说：「像是从去年八月到今年四月，美国史无前例地分别与印尼、菲律宾与泰国举行大规模军事演习，以及美国近期支持菲律宾抗议中国在第二托马斯浅滩（仁爱礁）的行为等，所有其他证据都证实了这个论点。」

美仍不愿在缅甸危机上扮演主导地位。

除了南海冲突外，东协目前面临的另一项难题是悬而未决的缅甸危机。

报导称，缅甸的军事政变已超过2年，当地血腥冲突不断。据缅甸援助政治犯协会（AAPP）统计，截至今年8月30日为止，支持民主运动的人士已有逾4千人遭到军方杀害。虽然东协为解决危机，与缅甸军政府达成「5点共识」，但至今仍无重大进展。

不过，武氏翠安认为，依照过往会议声明，即便拜登参与东协峰会，也很难为缅甸情势找到解方。

武氏翠安说：「回顾美国和东协领导人2022年发表的联合声明，可以看出，缅甸问题的篇幅很少。事实上在东南亚，美国在缅甸并没有太多的战略利益。此外，尽管美国支持五点共识，但美国在缅甸问题上的态度与东协存在很大差异。具体来说，美国更优先的是惩罚缅甸军方，然后才是促进这场暴力事件中各方之间的对话。我认为，即使拜登总统参加今年的峰会，这一现况也不会改变。」

美国财政部在一份声明中表示，美国于8月23日扩大对缅甸制裁，包括帮助缅甸军政府采购用于对本国人民发动空袭的喷气机燃料的外国公司或个人。但观察人士批评，美国或其他西方国家对缅甸的制裁，并不足以有效阻止军政府的暴力活动。

与此同时，虽然北京一直否认暗中帮助缅甸军方，但中国官媒已开始采用军政府的官方头衔及官员名称，「看似承认了缅甸军政府的合法性」，可能显示中国大陆的支持已从今年开始趋于台面化。

澳洲国立大学学者马斯顿也说，拜登缺席峰会凸显美国仍不愿在缅甸危机上发挥领导地位，只希望持续以有针对性的制裁、及提倡东协的外交解决方案，来应对当地的人道危机，但依目前情况，这很有可能让北京借此加大对缅甸的影响力。

马斯顿说：「北京对缅甸军方的支持越来越多，特别是自去年12月以来，中国外交官与缅甸军方之间的高层接触已增加到接近每月一次。与此同时，中国一直与缅甸北部的民族地方武装密切接触，敦促他们在抵抗军方对国家的控制上，不要与民族团结政府（NUG，由缅甸军政府反对者所领导的组织）合作。因此，中国正在间接支持缅甸军事统治。」

寮国会让东协更往中国大陆靠拢吗？

今年的东协峰会除了预计会将南海和缅甸危机纳入议程外，东协2023年的轮值主席国印尼也会在会议上将轮值主席国职位交棒给寮国，后者将主办明年东协各项会议。

不过，除了柬埔寨外，寮国可说是东协10国中与中国大陆关系最为友好及密切的国家，外界因此忧心，华府若在两国的「铁杆」情谊持续升温时忽略关注东南亚，在此区域的影响力恐节节败退。

对此，印尼战略与国际问题研究中心（CSIS）国际关系研究员哈里斯马（Muhammad Waffaa Kharisma）表示，身为明年东协轮值主席国的寮国，仍会致力在应对美中等大国之际努力表达东协立场，然而相较中国，美国与东协固定举办论坛的次数明显少了许多，虽然美国致力与东南亚部分国家扩展双边外交，但若与东协整体的互动仍有限，明年在寮国主政下，可能让东协制定更多对北京有利的政策。

哈里斯马说：「东协在气候、海洋治理和蓝色经济等议题上，很多都与中国有关，如果美国持续在东协失去优势，东协将愈来愈难在这些议题上忽略中国的影响力，这也会让美国更难以与中国日益增长的影响力进行竞争或对抗。」