低成本化解途径开闸 城投非标债务置换加速

本报记者石健北京报道

随着地方政府债务化解工作持续推进，化债政策也在因势调整。

近期，市场流传的一份监管文件显示，将允许非重点省份的非标和非持牌金融机构置换或重组。有城投业内人士向《中国经营报》记者透露，该文件确已下发，近期已有地方城投完成非标债务成功置换。

中诚信国际研究院研究员鲁璐对《中国经营报》记者表示，这一政策为城投存量债务中融资成本最高、债务风险最大的部分提供了低成本化解途径，有望加快推进非标债务置换进度。

此外，业内人士认为，随着非标债务化解从财政化债向金融化债转向，预计未来将有更多金融机构参与到化债工作中，存量债务化解或将进一步提速。

非标债务范围扩容

近日，有市场消息显示，监管层面支持非重点省份的非标和非持牌金融机构的债务，也可以进行债务置换和重组，不仅包括由信托、金融租赁公司、金融资管公司等持牌金融机构发行的非标债务，还包括由私募基金、小贷公司、商业租赁公司、典当公司、担保公司等非持牌金融机构发放的非标债务（但不包括民间借贷、企业拆借、定融）。这将非标债务的范围从区域上、类别上进行了大幅扩容。

记者注意到，此前国务院办公厅曾印发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号文），表示支持对重点省份的非标债务本金进行重组置换，主要包括融资平台通过持牌金融机构发行的各类金融产品（除银行贷款外）以及金融租赁与金融资产管理公司不良收购及重组资产对应的债务。

多位城投行业人士对记者表示，对于城投公司而言，2023年与2024年城投偿债情况发生了明显变化。2023年城投主要通过发行低利率债券来置换高利率旧债，一方面实现借新还旧，另一方面则降低整体的债务成本。2024年大部分城投公司更关心如何偿还非标债务或置换非标债务。

四川某地级市一家城投公司从事工程的二级子公司负责人告诉记者，前不久，该公司刚与一家融资租赁公司结清了租赁融资的余款。记者从该市政府网站看到，网站也发布了“首笔非标债务成功置换”的信息。

该负责人说：“此次进行的非标债务置换，成本压降2.28%。本次非标债务的成功置换，既降低了融资成本，又优化了债务结构，还起到了积极的示范作用，为后续非标债务化解工作提供了借鉴和参考。”

除了进行债务置换之外，记者注意到，近期广西首笔本金打折非标债务置换成功落地。公开信息显示，广西柳州一家城投公司成功实施首笔本金打折的非标债务置换，通过与租赁公司协商，双方达成一致：若公司在规定日期前结清存量非标债务，该租赁公司同意将本金8.5折结清债务余额，并借助银行将存量非标债务全部置换。经城投公司估算，该笔债务置换后将减少已形成支出成本近4630万元。

不过，有业内人士直言，打折置换非标债务，主要针对的是非标本金，通过与非标机构进行沟通协调，将非标本金按照7折至8.5折进行兑付。不过，一位曾从事城投信托计划业务的行业人士认为：“打折置换非标债务并非使用所有业务，对于租赁融资，城投能够实现融资是通过公司的租赁物来实现的。但是，对于信托计划，这笔资金往往涉及多个投资人，这需要经过双方的协商才能实现。”

北方某省份的一位律师告诉记者，从最近一些债务类诉讼案例来看，非标债务涉及的诉讼金额往往不大，尤其对于租赁融资来说，往往是到了机构偿债的最后一年出现偿债难。但是，对于城投公司来说，还是要尽量避免因为非标债务逾期而引发主体信用评级下调或者诉讼案件，应该加快财政化债和金融化债的衔接工作，推动金融化债发挥更大的作用。

多元方式加速金融化债

记者梳理发现，自2015年以来，中央层面已经主导了3轮地方债务置换。

第1轮置换为2015年至2018年，中央政府将审计的14万亿元存量非债券形式债务全部纳入预算管理，并通过3年时间发行地方政府债进行置换，最终发行置换债12万亿元，大大降低了地方政府存量债务；第2轮置换为2018年至2020年10月，由于隐性债务风险显露，中央政府开始进行建制县隐性债务化解试点，主要针对财力弱、债务负担重的尾部区域，最终建制县发行置换债1429亿元。

第三轮置换为2020年12月至今，特殊再融资债成为该阶段化解隐债的工具，一方面尾部建制县隐债化解试点的范围有所扩大，另一方面开启发达地区隐债清零试点。

多位行业人士表示，此轮债务置换与上一轮置换有着明显差异，上一轮侧重置换的是地方隐性债务，而随着多地宣布隐性债务“清零”，新一轮需要置换的债务主要是经营性债务。与此同时，国有大行的参与力度明显加强。这一方面有助于修复地方政府的信用，另一方面则可以进一步推动地方债务化解。

广西一家城投公司负责人告诉记者，目前城投公司置换债务不能紧盯一种模式，而是要采取多元化的方式进行化债，比如特殊再融资券、银行贷款置换、央行SPV（应急流动性金融工具）等，这些都是城投可以考虑的化债资金。

事实上，金融化债已经成为当下城投化解存量债务的主要方式之一。

此前，农业银行重庆渝北支行牵头的首笔5000万元置换存量非标债务“银团贷款”发放至重庆一家城投公司。从公开信息来看，这是目前国内首笔公开用于置换存量非标债务的银团贷款。

重庆一家城投平台融资部负责人告诉记者：“2023年年末至今，一直穿梭在几家银行，争取银行的银团贷款，其中，四大行中就占了三家，贷款年限都在10年以上，年利率在3%至3.5%之间，这个利率也是我们争取来的，正常情况下，贷款市场报价利率5年期以上基本接近4%。现在银行都会对平台公司的非标业务进行测算，贷款规模根据债务规模来确定。”

对于银团贷款的比例，该负责人说：“我们目前采取两种方式偿还非标债务，一种是通过特殊再融资债券进行置换非标，另一种则是银团贷款，目前两种方式加在一起，已经占据了总债务的八成左右。”

值得一提的是，前述提到的市场流传的监管文件并不包括民间借贷、企业拆借、定融。对此，有业内人士认为，对于城投平台而言，主要指的是定融融资。“2023年在市场上还看到一些产品销售，今年基本看不到了。因为定融的发行成本过高，综合年利率超过10%，有的甚至达到15%。不仅是此次市场传言监管文件规定不能置换定融债务，很早之前，我们参与银团贷款业务的时候，贷款方案中就明确不能定融业务的置换。”

此外，AMC收购非标债权也成为一些城投选择债务置换的方式。这种方式主要是指区域内的地方资产管理公司与城投公司进行沟通协商，对已经逾期或者将要逾期的非标债权进行市场化收购，可以有效解决区域内的非标债务问题，改善区域融资环境，提升区域内国有企业的信用。根据陕西某县级市官网披露的《2024年政府工作报告》，就明确在2023年已经完成了9笔非标债权收购工作，在2024年将完成全部非标债权收购工作。

除了一些城投平台开展金融化债之外，也有省份通过“财政＋金融”的方式进行整体化债。江苏省2024年上半年预算执行情况的报告就披露，已制定一整套化债方案上报国务院，并获得批复。将对存量债务规模大、负债率高、兑付期集中、资金链紧张的融资平台公司实行“一户一策”指导，根据实际情况设立债务风险化解基金或周转金，确保融资平稳接续。

对此，现代咨询集团董事长丁伯康博士认为，城投应该建立偿债备付和融资支持性基金。根据一个地区总的地方政府债务运行实际情况，在省一级设立地方债务风险化解基金或化债周转金，是一种非常科学和有效的做法，这对于保证地方政府债务资金的有序良性循环和债务融资的平稳接续，都具有重要的利用价值。当然，建立偿债备付和融资支持性基金，也可以采取有偿使用的方式，在未来省市县相关利益的结算时结清。

（编辑：李晖 审核：何莎莎 校对：颜京宁）