法治面｜观点：涉企趋利性执法应予以制度约束

防范趋利性执法近期被密集提及。

趋利性执法，即以执法办案为名，行攫取经济利益、罚没财物之实。2024年10月8日，在国新办的会议上，国家发展改革委主任郑栅洁在会上表示，将进一步规范行政执法单位涉企行政执法行为，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式。特别是要规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度，防范选择性执法、趋利性执法。强化行政执法监督，对乱收费乱罚款乱摊派行为坚决纠正、严肃追责。

新华日报在这场会议后发表评论称，这些罚没款在上缴、充实地方财政之后，又会按照一定比例以办案经费的名义返还，办案机关因此得利。趋利执法往往所涉金额较大，容易导致“办理一起案件、垮掉一家企业、失业一批员工”。

10月9日，最高人民检察院召开党组会，传达学习9月26日中共中央政治局会议精神。最高检党组书记、检察长应勇在主持会议时强调，检察机关要始终保持检察政策、措施、工作与宏观政策取向相一致，扎实有效推进“检察护企”“检护民生”专项行动，充分履行检察职能，严格依法办案、公正司法，切实防止和监督纠正趋利性执法司法、违法查封扣押冻结企业财产等问题，促进规范涉企执法司法行为。

5天后，司法部也在新闻发布会上发声，将向社会公布一批监督案例，指导各级司法行政机关加强涉企执法监督。

界面新闻注意到，2024年以来，山东、河南、宁夏等多地开展了涉企行政执法专项监督。其中安徽省公开向社会征集涉企行政执法突出问题线索，包括对涉企违规执法、趋利性执法等方面。

近日，在财经商业治理研究院举办的趋利性执法防范与治理研讨会上，法学界和法律业界的专家，也对趋利性执法的行为特征、危害和防范举措发表了看法。

与会专家普遍认为，趋利性执法并非是新生事物，但在当下地方财政承压的状态下，此类行为应被重视，并应予以制度约束。

在研讨会上，专家们也分享了近期引发关注的案例。

2024年8月，郑州市中级人民法院开庭审理了瑞德青春（珠海）健康管理公司（下称瑞德青春）诈骗案。

检方指控，瑞德青春在2018年初至2022年9月期间，推出的价值99800元到998000元不等的“再青春套餐”“私人定制套餐”等大健康治疗项目，存在涉嫌虚构“高大上”设备名称和诊疗功效，通过篡改或恶意解读检测报告等方式，专门挑选年龄较大，充值较多的中老年女性作为诈骗对象，骗取被害人购买所谓的“大健康”套餐，涉嫌诈骗被害人数千人，骗取被害人预交金净额约13.6亿元。涉案的25名被告人，系企业管理人员。

庭审显示，该案于2022年9月6日被郑州警方立案，但实际上早在3个月前警方便对该公司进行了侦查，立案时，企业组织架构、经营模式、账目已被清晰获知。另外，相关材料显示，瑞德青春大健康项目涉案金额为13.6亿元，但被查封的集团资金约为20亿，疑为超额查封。目前，该案仍在审理中。

律师颜立东分享的一个案例，涉案方系一家杭州企业，其主要销售的产品为一款足浴包。颜律师称，与上述案例相似的是，重庆警方在对该案立案之前，进行了3个月侦查。随后，当地一名消费者购买了1682元的足浴包后以称无效果为由报警。重庆警方遂以诈骗罪立案，并出动300余警力赶到杭州，抓捕了该企业的155人，据颜律师介绍，该案涉案金额达2亿元。他称，根据重庆当地的刑事立案意见，城镇诈骗案的立案标准为2000元，农村为1000元，该案疑似被特殊对待，降低了立案标准。

在另一个案例中，内蒙古某县一位市民购买广东某保健品生产企业2000元的产品后以被诈骗为由报案，随后该企业管理人员和员工被带走，涉案金额几个亿。

颜立东称，上述几个案例有几点共性：办案机关跨省办案，管辖微弱，"甚至不排除人为建立管辖权的可能"，且都涉及经济犯罪，查封财产金额巨大。

一位西南某省监察委人士告诉界面新闻，据他观察，地方财政"吃紧"是趋利性执法的根本原因。"一些案件，地方上会以该案的罚没款为依据，来衡量案件主管部门的经费划拨。财政尚好的地区，可能是按比例划拨，财政收入不足的地区，可能是全额返还。"另外，据他介绍，在处理违法收入时，比如围标、串标案，审计违法收入金额一般由公安机关来选择第三方机构来评估，"这种情况，涉案企业会处于弱势。"

江苏法德东恒律师事务所高级合伙人律师蓝天彬律师告诉界面新闻，按照《罚没财物管理办法》规定，罚没收入属于政府非税收入，应当按照国库集中收缴管理有关规定，全额上缴国库，纳入一般公共预算管理。除特别规定的集中情形外，罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库。但在实践中，上缴中央国库还是地方国库，存在一定程度的模糊性，需要进一步细化规定。

按照《罚没财物管理办法》规定，罚没财物管理工作应遵循罚款决定与罚款收缴相分离，执法与保管、处置岗位相分离，罚没收入与经费保障相分离的原则，但在实践中管理仍有待加强。仍需要在立法层面予以完善。

与上述刑事案件不同的是，大量趋利性行政执法案件因影响力相对小，而容易被忽视。北京师范大学法学院副教授王静认为，地方财政承压是趋利性行政执法的重要因素。她称，据她在基层观察，虽然法律规定罚没款是收支两条线，但事实上，财政系统向行政执法部门隐性返还确实存在。

王静还指出，在涉及网络交易等电子商务领域，行政执法的管辖权变得更为复杂。按照规定，行政处罚的管辖权以违法行为发生地来确定。但很多情形在网络环境下难以适用，"目前沿用的还是过去的办法，只要有受害人，谁先立案谁（所在地的执法部门）先查。"这种形式便存在导致趋利性执法的漏洞。

南开大学法学院副院长、教授、博士生导师陈兵认为，行政执法活动的开展，客观上存在一种利益诉求，但需要厘清这种利益是公利还是私利。

他说，业界和学界在警惕、讨论趋利性执法行为时，特别存在某些异常涉企执法、时，也应看到正常的基于法定职责的执法。"比如在涉侵害商业秘密的案件中，符合法定标准的刑事立案调查，可能更有效率，更能及时挽回受侵害的当事人合法权益。"为此，他并不赞成将监管执法机构在市场经济运行中的保护功能全部推翻。

"关键是做到常态化的依法精准执法，系统设计和配置全过程监管执法制度，对监管执法本身也应有监管监察。"

陈兵也对企业提出建议，"企业需要增强合规性和风险应对性。"在保障制度上，要明确行刑边界，规范执法主体行为，加强对权力的制约，防止权力滥用。

北京大学法学院教授、博导薛军认为，要从根本上遏制这一问题，地方财政的基本需求要予以保障，"否则地方为获取财政资金，就会有额外的动力去进行趋利性执法。"

薛军提到，在很多案件里，涉及到涉案资金应审慎对待，要规范执法机关查封、冻结的权限，需严格审查相关措施的必要性。另外，诸多案例表明，侦查机关要规范对涉案企业高管采取限制人身自由的羁押措施的权限，这一行为很可能导致企业经营瘫痪、就此垮掉。在未审理前，应该更多采取取保候审等软措施。他建议两高可出相关司法指导意见，对这一问题做出明确具体的规定。

他认为，异地执法并非不可，但需完善有效的提级管辖和共同上级审批制度。部委层面也要尽快开展专项整治行动，建立主官追责制度。