【聚焦风控】论反洗钱管理体系的有机补充与健全发展
责任编辑｜杨琪
编者按：
2024年4月29日，中国人民银行联合国家市场监督管理总局出台《受益所有人信息管理办法》，在反洗钱管理及相关领域起到了“四两拨千斤”的作用。从特征上看，具有全面明确受益所有人识别标准、全力简化个体工商户识别要求、全部纳入各类应识别备案主体等主要特点。从价值上看，补齐了反洗钱监管的最后一块“拼图”，横向落实了反洗钱管理责任和义务，科学探索和拓展了备案机构合理范围。从作用上看，有机吸收新《中华人民共和国公司法》的创新成果，兼顾个人信息保护与数据安全处理，有力支撑《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》未来实施落地。本文将结合受益所有人的管理实际，就辨析法定代表人与受益所有人、区别实际控制人与受益所有人、发挥受益所有人集中备案机制提出思考和展望。
党的二十大报告指出，要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。作为系统性风险的重要环节和金融安全网的必要组成，洗钱风险管理和反洗钱体系建设不可或缺，否则可能导致风险传染、降低市场透明度、扰乱金融秩序。作为公司治理的核心人员，法定代表人、实际控制人和受益所有人历来都是反洗钱管理领域的重要关系人，备受国际组织和各国监管机构关注。
近年来，我国逐步形成了比较明确、全面、体系的监管要求。2024年4月29日，中国人民银行联合国家市场监督管理总局出台《受益所有人信息管理办法》（以下简称《办法》），一视同仁地拓展到企业登记管理。《办法》与今年公开征求意见的《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》内容高度一致，从而补齐了反洗钱监管的“最后一块拼图”，具有“小切入、大应用，明标准、解难题，广实践、及时雨”等积极指导作用，有助于提升反洗钱、反逃税、市场监管、个人信息管理、数据管理、制裁管理、合规管理等领域的监管水平。
《受益所有人信息管理办法》的特点
《办法》只有十七条，从信息管理的视角切入，切入点较小，但内容精炼、标准明确、重点突出、应用广泛，更好地落实了反洗钱金融行动特别工作组（FATF）等权威国际组织对受益所有人集中登记制度的要求，有助于后续的应用、管理和推广。经初步学习研究，本文认为《办法》主要具有以下三方面特点：即全面明确受益所有人识别标准、全力简化个体工商户识别要求、全部纳入各类应识别备案主体。
全面明确受益所有人的识别标准。《办法》明确了三类受益所有人主要识别标准：一是通过直接方式或者间接方式最终拥有备案主体25%以上股权、股份或者合伙权益；二是虽未满足第一项标准，但最终享有备案主体25%以上收益权、表决权；三是虽未满足第一项标准，但单独或者联合对备案主体进行实际控制。上述标准既是对中国人民银行就受益所有人识别工作部署的《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》和《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》的延续，更是对上述通知类监管规定的提升、扩展与统一，适度整合和完善了之前的监管要求，合理传承了前期监管规定中已经设定的25%标准。
全力简化个体工商户的识别要求。《办法》持续简化豁免个体工商户识别要求：个体工商户无需备案受益所有人信息。一般而言，个体工商户的注册资本（出资额）相对较小，未设置复杂的公司治理架构，其负责人即“业主”就是受益所有人，一般难以通过“话事人”“代理人”“挂名人”或“稻草人”“工具人”等多层嵌套结构来隐藏受益所有人的身份、隐瞒资金来源、资金性质和交易目的等，这与股份公司等法人组织存在根本不同。因此，这种适当性和针对性简化豁免既有利于个体工商户，也有利于银行等反洗钱义务机构，还有利于监管日常管理。
全部纳入各类应识别的备案主体。《办法》将所有应识别的公司主体一并纳入：实现了各类主体“一碗水端平”，没有内外之分、内外有别，也没有特殊照顾、公私不一。《办法》明确：“外国公司在其本国享受的受益所有人申报豁免标准不适用于中国。”此外，《办法》突破了中国人民银行既有监管规定对金融业义务机构的原有划分，不再单独提出信托、基金的受益所有人划分判定，而是延伸到各类备案主体。包括公司、合伙企业、外国公司分支机构以及中国人民银行、国家市场监督管理总局规定的其他主体，既包含金融业企业，也包含实业企业。
《受益所有人信息管理办法》的价值
《办法》尽管从受益所有人信息管理入手，但从信息管理及其应用价值来看，至少有助于反洗钱监管和受益所有人识别，也有助于纳税主体识别和日常税务管理。特别在反洗钱管理领域，《办法》是受益所有人管理领域的顶层设计，打通了反洗钱制度设计的“最后一公里”。在此意义下，《办法》由中国人民银行联合国家市场监督管理总局，补齐了反洗钱监管的最后一块“拼图”、横向落实了反洗钱管理责任和义务、科学探索和拓展了备案机构合理范围。
补齐反洗钱监管的最后一块“拼图”。近年来，在中国人民银行牵头，各相关监管部门积极参与下，我国已建立了一套比较完备、覆盖面广的反洗钱监管机制。其中在法律法规等制度机制层面，已构成以《反洗钱法》为核心，中国人民银行相关规定、法令、通知为组成部分的系列体系。但是，鉴于受益所有人识别难度大、税务等领域的国际标准存在差异、需要相关监管部门共同协作、亟需覆盖所有类型企业单位等难点、堵点和卡点，可能导致一直未能在法令层面达成一致，直到今年各方条件成熟才印发《办法》。
横向落实反洗钱管理责任和义务。众所周知，以往反洗钱管理义务和责任主要由金融机构承担。因此，在反洗钱管理领域，商业银行、保险公司、证券公司、信托公司、资管公司、消金公司、资产处置公司等履行反洗钱义务的金融机构也被称为“义务机构”。对此，中国人民银行等监管机构给予了全面的监督管理，并对部分违法违规行为给予了包括巨额处罚、通报批评在内的严厉处罚。《办法》的出台，既包含了对金融机构的要求，也有对其他机构的受益所有人信息备案职责。对此，《办法》既联合国家市场监督管理总局制定，又在正文中使用了“备案主体”的概念，包括公司、企业、分支机构和其他主体等多重类型。
科学探索拓展备案机构合理范围。此外，《办法》对中小企业、小微企业的备案给予了一定程度的减免。对此，《办法》具体提出了五项具体应用条件：一是注册资本（出资额）不超过1000万元人民币（或者等值外币）；二是（且）股东、合伙人全部为自然人的备案主体；三是（如果）不存在股东、合伙人以外的自然人对其实际控制或者从其获取收益；四是也不存在通过股权、合伙权益以外的方式对其实施控制或者从其获取收益的情形；五是（给出）承诺。综上，《办法》明确在完成或满足上述五项条件后，免于备案受益所有人信息，给出了明确的减免备案机会。
《受益所有人信息管理办法》的作用
《办法》除了开篇提到几方面主要作用外，即在提高市场透明度，维护市场秩序、金融秩序，预防和遏制洗钱、恐怖主义融资活动之外，实质上还存在其他积极意义。从法律法规的相互支撑、互为补充的视角看，《办法》与《反洗钱法（修订草案）》（2024）、《公司法》（2023）、《民法典》（2021）、《数据安全法》（2021）、《个人信息保护法》（2021）、《促进和规范数据跨境流动规定》（2024）等法规都存在交叉和支撑，形成了同频共振。
有机吸收新《公司法》的创新成果。《办法》的实施可以与上述新法律法规形成交叉支撑，借鉴最新法律法规的要求，与相关新法、新规形成互补联动。以新《公司法》为例，一是《办法》可以汲取新《公司法》对有限责任公司认缴额的要求，新《公司法》第四十七条规定有限责任公司全体股东认缴的出资额由股东按照公司章程规定自公司成立之日起五年内缴足；二是《办法》还可以汲取新《公司法》对股份有限公司施行注册资本实缴制要求，新《公司法》第九十八条规定发起人应当在公司成立前按照其认购的股份全额缴纳股款；三是大量存量“空壳公司”面临巨大监管压力，被迫选择退出，被注销或吊销。
兼顾个人信息保护与数据安全处理。《办法》实施涉及受益所有人信息，主要包括姓名、性别、国籍、出生日期、经常居住地或者工作单位地址、联系方式、身份证件或者身份证明文件种类与号码以及有效期限、受益所有权关系类型以及形成日期和终止日期（如有）。其中，上述前七项涉及受益所有人的个人信息，应遵守《个人信息保护法》的要求，保护个人信息权益，规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用。同时，上述个人信息一定涉及数据收集、处理、传输和存储等数据处理流程，应遵守《数据安全法》的要求，规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，保护个人、组织的合法权益，维护国家主权、安全和发展利益。
有力支撑新《反洗钱法》未来落地。《办法》实施涉及受益所有人信息管理有关要求，先于新《反洗钱法》出台，大概率先行落地。但是新《反洗钱法》作为上位法，《办法》应与未来新法衔接一致，接受新《反洗钱法》的统领。2024年4月23日，《反洗钱法（修订草案）》已经提请十四届全国人大常委会初审，并对外公布。《反洗钱法（修订草案）》第十七条规定：“法人、非法人组织应当及时更新并保存受益所有人信息，按照规定向登记机关如实提交并及时更新受益所有人信息。”，此条还规定：“金融机构和特定非金融机构在履行反洗钱义务时依法查询核对受益所有人信息。使用受益所有人信息应当依法保护国家秘密、商业秘密和个人信息。”
受益所有人信息管理的展望
受益所有人信息管理是一项系统工程，建立在受益所有人标准全面明确、信息充分识别、数据有效处理之上。因此，既涉及受益所有人识别的国际标准，也涉及反洗钱管理的法律法规；既涉及个人信息保护的要求，也涉及数据处理法律法规。此外，加上受益所有人识别难度大等自身瓶颈，未来还需要按照《办法》实施集约化管理，才能逐步体现受益所有人信息管理的效率和效果，达到《办法》制定的初衷。
辨析法定代表人与受益所有人。《办法》明确了实际受益人的识别标准，关注其对备案主体的所有权、收益权、表决权。这与法定代表人存在一定差异，《民法典》第六十一条规定：依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。从上述法律法规的条款不难看出，实际受益人可以是法定代表人，但法定代表人不一定就是实际受益人。实际受益人出于种种原因，可以通过选定“话事人”“代理人”“挂名人”或“稻草人”“工具人”等，充当法定代表人的角色，而免于自己亲自出面，进而承担相应法律责任。例如，一些违法人员甚至雇人谈谈，给予一定资金回报，以高龄老人、无业人员等充当公司的法定代表人。
区别实际控制人与受益所有人。《公司法》对实际控制人的界定经历了一定的变化，主要在于是否可以作为公司股东， 2006年实施的《公司法》第二百一十七条规定：实际控制人是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。2023年新修订的《公司法》第二百六十五条已删除“虽不是公司股东”的前置性条款，即实际控制人可以是公司股东。从上述法律法规的条款不难看出，实际受益人可以是实际控制人，但实际控制人不一定就是实际受益人，与前述问题同理。实际控制人可以作为“代理人”打理公司，负责日常经营管理等业务，但不一定真正持有公司股权，也不一定能够做出重大决策。
发挥受益所有人集中备案机制。《办法》对金融机构而言是重大利好，有助于帮助金融机构履行反洗钱义务，实现受益所有人信息的共享。但现阶段特别是在备案系统建设完善之前，需要大量投入。《办法》规定：“备案主体在设立登记时，应当通过相关登记注册系统备案受益所有人信息。无法通过相关登记注册系统办理设立登记的，可以现场办理，并在设立登记之日起30日内，通过相关登记注册系统备案受益所有人信息。”不难看出，在《办法》实施后，登记注册系统需要一段时间不断汇总相关信息，并持续完善登记注册系统查询、存储、归类、加密、下载等功能，待绝大多数备案主体的受益所有人信息基本归集整理完成后，可以更好地发挥相关信息管理作用，帮助金融机构提高受益所有人识别和反洗钱管理能力。
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