美国指控中俄是北极重大军事威胁

地球暖化日益严重，北极冰层不断融化，北极航线的经济和战略作用将获得释放，势必成为各国角力新目标。图为大陆雪龙号在北极进行科学考察。（新华社）

分裂的世界？：21世纪全球区域化崛起（联经出版）

北极理事会是北极地区治理的核心平台。然而，北极理事会并非正式国际组织，其实际拘束能力有其限制。学者把该理事会视为一国际建制（regime），而非组织（organization）。北极理事会在1989年由芬兰发起的罗瓦尼进程（Rovaniemi Process）开始，从最原始的北极圈八国为核心成员国。在2019及2022年，也曾经被提名为诺贝尔和平奖，足见其受肯定的程度。北极理事会的运作有以下的特色：

一、北极理事会决策机制分为部长会议（Arctic Council Ministers）、高官会议（Senior Arctic Officials），以及工作群组（Working Groups）。决策机制以共识决为基础，主旨在凝聚北极圈各国共识，而非刺激意识形态及集团斗争。正式成员国每两年轮值主席，负责议题设定及其他细节安排。成员国均指派北极事务高官或是北极大使，负责协调北极理事会相关事务。

二、除了正式成员国以外，北极理事会纳入北极地区原住民组织为「永久参与主体」（permanent participants）。除了北极圈以外的主权国家外，国际政府间组织、国际国会间组织，以及国际非政府组织等也经部长会议通过，成为观察员。目前亚洲国家中的中华人民共和国、日本、南韩、新加坡、印度已经正式成为观察员。

三、北极理事会之下设立各种功能性的工作小组，以及部长会议，作为咨询讨论的平台。观察员没有权利参加北极理事会的决策机制，也没有投票权，但可以参加各种功能性的小组，以表达及汇集相关利益，并连结北极境外的公民社会。

四、全球性及区域性的各种国际组织、规约及建制，都对北极事务有相关规定及制约。如《联合国海洋法公约》、极地准则（Polar Code），以及欧洲的区域性安排，如欧盟，北约等。因此，北极理事会是全球制度性安排的一环，不是独立于全球治理的时空环境之外。

五、北极理事会从创立之初，即企望将军事安全问题排除在外。多年来也遵循此一原则。但在大国竞争日益激烈，俄国与乌克兰战争爆发之后，此一基本原则是否能持续，颇有疑问。

总体而言，北极理事会主要提供一种软性，而非强制性的治理平台。在过去多年的运作中，也有国家曾提出是否提升到以条约为基础的国际组织，但并未获得共识。既然北极理事会提供的是一种软性的制度性平台，论者认为这个平台主要应该以是决策形成而不是决策敲定的功能为主。易言之，北极理事会可以提供有关北极事务的建议、指引、专业咨询，以及最佳实践方式的示范，而非提供强制性的规约。北极理事会的建议是非正式的。实际执行则有赖于各成员国透过国内法及其他国际法的实践上来执行。北极理事会目前从四个成长到六个工作群组。工作群组执行北极理事会部长会议的决议。这六个群组分别是：（1）Arctic Contaminants Action Program、（2）Arctic Monitoring and Assessment Program、（3）Conservation of Arctic Flora and Fauna、（4）Emergency Prevention, Preparedness and Response、（5）Protection of the Arctic Marine environment、（6）Sustainable Development Working Group。

美国虽然是北极理事会的正式成员国，但参与并不积极。在川普政府时代，美国的单边政策，对多边机制的轻视，以及对气候变迁治理的不合作态度，使得北欧国家与美国在北极议题上的互信降低。美国在2019年北极理事会部长会议最后一刻坚持不让有关气候变迁的词句纳入共同宣言，引起北欧国家对美国不重视北极理事会机制的不满。2019年美国国务卿庞培欧在北极理事会部长会议演说中直指俄罗斯与中国大陆是北极的重大军事威胁，北极地区将不是一个和平共荣，而是军事战略竞争的要地。此种论调与北欧国家长期以来把北极地区当作大国竞逐的化外之地，同时隔绝大国冲突的政策目标有所违背。北欧成员国的基本原则是区域外的大国冲突，不能阻碍区域内永续发展的集体努力。即以在克里米亚危机，制裁俄罗斯的整体架构下，北极理事会仍然维持正常运作，同时也确定了不少制度性的法律架构，如2017年的科学合作协定，以及极地准则的批准，以及2018年中北冰洋渔业协定的生效。然而，在俄罗斯入侵乌克兰，西方阵营与俄罗斯全面决裂后，如何将俄罗斯重新整合进北极理事会，将是甚大的挑战。（三之二）