名家縱論／大法官可以做什麼？

赖清德总统宣布，因国会改革修法有国会扩权、造成宪政权力失衡等违宪疑虑将声请释宪，民进党立法院党团也召开记者会，左起为党团干事长吴思瑶、总召柯建铭、书记长庄瑞雄。记者黄婉婷／摄影

立法院三读通过的两个有关国会改革的法案，已于六月廿四日由总统公布生效，民进党柯建铭等五十一位立委旋于廿六日向宪法法庭提出法律违宪审查声请，也在廿八日经评决受理；另有总统、行政院提出的声请案也已完成分案，还有意提出声请的监察院只待补上院会决议程序。因都属同批法律修正，如果受理应该会并案审查。

这里需要强调，尽管宪法诉讼法已把主要程序参加者都「当事人」化，本案程序的性质仍属「规范审查」而非「机关争议」，从程序法观点来看，提出声请的立委和各机关，乃至应会被指定参加的立院，都不是争讼程序的原被告，而是与规范合宪性在权责上有重大关系的「关系机关」，理当丢开本位主义，从完善宪政的角度参与，以供宪法法庭裁判参考。更重要的是大法官在覆议政治大戏之后接手处理的司法程序，如何衡酌其宪政意义而恰如其分的扮演好宪法司法者的角色。以下三点可供参考。

第一，作为国家最高立法机关，立院权责及运作的组织、程序，主要当然见于宪法，但宪法规定必然精简，借以保有较大调整因应的空间。国会规范的具体形成者所以必然也必须是国会，就因为那里才是全民选出代议者及主要中介的政党，对彼此的政策、制度构想充分辩论、协商的主要场所，也只有通过这样的日常逐渐摸索出来的运作规范，才有最高的可操作性。因此当国会决定以法律建构、重构某些运作规范而引发违宪疑虑时，大法官当然要依宪法分权原则对各争点做出是否逾越宪法分权规定底线的判断，但仍应尽可能一如既往的尊重国会自主，在点出规范偏失时，保留最大的自主形成空间避免越俎代庖。

第二，国会法的内容会不断随民主发展而更丰富，其中有无关落实分权原则而与提高其品质、效率相关者；即在落实分权原则的规范，从大法官解释即知，有的内容与政府分权体制关连性并不大，如第七二九号解释；但多数都会因分权体制不同而异，从而在认定是否逾越宪法界线前，不能不先确认分权体制，如第三二五、四六一、五八五、七三五等号解释都可看出。这又使得大法官即使只想对大方向做微言大义的阐述，也无法规避如何确认我国分权体制的根本问题。

以宪法增修条文第四条第三项有关立院每年听取总统国情报告规定的制度化为例，涉及立院和行政部门互动问题，就不能不考虑当总统领导的政党在国会也控制多数席次时，因赢者全拿的总统无须和行政院长一样面对立委质询，和总统因所属政党在国会未达多数而可能走向某种共治体制，立院对行政的监督反而可以通过对政院的质询得到大程度的落实，此时对于总统如何履行国情报告的宪法义务，适不适合让总统与立委进行更多实质对话，恐怕就应对两种情形作分殊处理，其宪法的判断也可能不同。

第三，国会法的成熟在西方民主国家大概都经百年以上的锤炼，多番轮替执政后，较能心平气和接受一套较能满足该分权体制追求的目的与效率，未必都符合各方最大利益的规范安排。我国民主化初期，国会改革只到解决万年国会遗留的问题就停了下来，在两大政党分别完全执政的八年，执政党永远扮演国会改革拦路虎的角色，实乃权力政治的当然；另一方面，立院此次能顺利通过较大幅度的国会改革法案，又是拜朝小野大的非常状态之赐。对于睿智的大法官而言，过程中充斥的双方政治语言与动员，应该不会构成障碍。反倒是这些历史性突破，竟是建立于多数统治原则─比大法官一再宣示的民意与责任这两大民主原则更具前提性─的颠复上，其吊诡实堪浩叹！

（作者为政大讲座教授）