目标接近70% 常住人口城镇化率如何提升？

本报记者 庄灵辉 卢志坤 北京报道

常住人口城镇化率提升有了新目标。

日前，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称“《行动计划》”）。《行动计划》提出，经过5年的努力，我国常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

2023年年末，我国常住人口城镇化率为66.2%，较上一年提升1个百分点。照此测算，未来5年实现接近70%的目标难度似乎并不大。但多位受访人士告诉《中国经营报》记者，提升城镇化率并非简单的数字计算，背后关系新市民的就业、基本公共服务及住房保障等多项基本权益，因此如何保障新市民这些权益是提升城镇化率过程中的重点任务；同时还应进一步深化户籍制度改革，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距。

农业转移人口市民化

近10余年来，我国常住人口城镇化率持续提升，已由2010年的近50%提升至2023年的66.2%。其中，前10年基本保持1个百分点以上的年均增幅，2020年以来增速有所放缓，年均增速降至1个百分点以下。

增速虽有所放缓，但对比国际情况来看，我国城镇化还有很大发展提升空间，不少城市对吸引人口仍有较大动力。

“一个城市的发展基础首先是人口尤其是就业人口的聚集。如果一个城市对人口的吸引力下降甚至消失，那说明这座城市已经在走下坡路了。”中小城市研究院院长、中国社科院研究员牛凤瑞认为，人口是城市发展的基础，因此近年来多地出台政策推进农业转移人口市民化，但吸引新市民后，真正重要的是如何保障这些新市民能够享受均等化的基本公共服务。

值得注意的是，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率存在较大差距。2023年年末，我国户籍人口城镇化率为48.3%，较常住人口城镇化率低17.9%。业界分析认为，形成这一明显差距的主要原因是农民工群体虽进城务工，但较难取得城镇户籍。

对此情况，《行动计划》也提出，要以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距。

重点任务方面，《行动计划》还提出要进一步深化户籍制度改革，明确各城市要因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

公共服务均等化

新型城镇化战略强调以人为本。多位专家分析认为，以人为本不仅要推进农业转移人口市民化，更重要的是考虑如何推进新市民融入城市，城市发展过程如何调动新市民的积极性，并保障这些群体共享城市发展成果。

“城市吸引人口后，应考虑如何保障新市民甚至未落户的‘半城市人’的基本权益。”牛凤瑞认为，推进农业转移人口市民化，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，意味着地方政府要增加公共财政支出，但相较新市民为城市长期发展带来的效益，增加相应支出是合理的。

“以人为本主要是让居民能够在城市中生活得更好。”中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀认为，在城市规划及户籍制度改革等方面，各地都应重视并体现人们安居乐业的基本诉求。

在此方面，《行动计划》也明确，要推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，促进农业转移人口加快融入城市。

值得注意的是，近年乡村振兴不断推进背景下，部分乡村户籍人口进城落户意愿有所下降，这是我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率存在较大差距的一大原因。

“当前农民脱离土地后的土地权益转移，和地方增加的财政支出并不相联系，这也是影响户籍制度改革的重要因素。”牛凤瑞认为，当前我国经济发达地区城乡一体化发展成效好，城市户籍对这些地区的乡村人口吸引不大；但边远地区乡村人口比重较大，城市户籍对相应地区乡村人口仍有一定吸引力。

《行动计划》也提出要实施潜力地区城镇化水平提升行动，明确要以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

值得注意的是，《行动计划》还明确要保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件，探索建立自愿有偿退出的办法。

（编辑：王金龙 审核：童海华 校对：颜京宁）