南海观察｜用好三张券，跨越“三道坎”

改革开放初期，南海“村村点火、户户冒烟”，在农村集体土地上建工厂，率先富起来。但是，工厂、居民区、耕地混杂，造成了土地空间的破碎，成为高质量发展的阻碍。近年，南海获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，成为唯一以县域为单元的全域土地综合整治省级试点，被赋予探路先行的责任。全区必须拿出实招硬招，直面最难的空间重构问题，破解土地碎片化的难题。

8月18日，《佛山市南海区人民政府关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见》发布，明确了地券、房券、绿券的定义和管理制度，形成了一套推动土地腾挪归并的灵活工具箱。南海的“三券”制度将助力全域土地综合整治迈过利益平衡问题、土地破碎问题、可持续发展问题的“三道坎”，走好土地空间的“一盘棋”。

图为丹灶良银心万亩农业示范园项目所在片区。/南海区整治办 林嘉桓摄

灵活运用“三券”让土地“化零为整”

所谓“三券”，即地券、房券、绿券，其目的是让低效零散建设用地腾退、产业用地集聚提升、生态用地精细修复。“三券”发挥作用的条件有所差别，使用方式也不尽相同。

地券是一种“指标凭证”，是在国土空间规划引领下，运用相关土地管理政策，在土地权利人自愿将其低效、闲置、废弃的建设用地腾退并复垦为农用地后所形成的，包含建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标。为配合政策实施，区内还将整合各类建设用地指标建立“指标池”。

实际操作中，地券可以有效实现土地空间的化零为整。例如，某镇A村有一块建设用地，村集体将其复垦为农用地后，所形成的建设用地地券指标，可以使用到B村一块农用地上，经过农用地转建设用地审批，让建设用地连成一片，以此实现各类用地相对集聚。

不同于地券的指标性质，房券则是一种“权利凭证”，用以解决村集体将建设用地复垦复绿腾退中，土地上盖物业收入等相关经营能力丢失的问题。

绿券是对地券的补充，它不仅是一种“指标凭证”，也是一种“奖励凭证”。针对低效建设用地不适宜复垦为连片农用地，但仍可复绿腾退且具有一定生态价值的情况。实际操作中，绿券更适用于小块的建设用地复绿。

整体来看，南海的地券、房券、绿券并不是针对不同的用地性质，而是针对土地的特色现状。地券或绿券可以与房券一同产生，但是不叠加发放给同一主体，权益人可选择一种模式来平衡土地腾退所产生的利益问题。通过“三券”制度运用，土地使用的性质发生了变化，但是土地的权属保持不变。

“三券”制度适用南海土地形态特色

“三券”制度是对南海此前推出的地券制度的优化升级。2018年，南海区推出地券管理暂行办法，旨在活化存量建设用地，减少新增建设用地。在全域土地综合整治试点要求下，如今南海区除了需要盘活存量用地外，还要落实“全域”理念。

南海土地空间的形态是有其特殊性的。数据显示，南海的土地开发强度超过50%。在形态上，居民区、耕地、建设用地、生态用地掺杂交错。全区村级工业园有612个（30亩以上），此外还有散落的30亩以下集体工业用地约8800亩。同时，现状稳定利用耕地零散分布，难以连片保护和利用。

“我们需要更加高效的土地腾挪、指标流转方式。”佛山市自然资源局南海分局相关负责人表示，对比此前的地券制度，“三券”制度在操作流程、使用程序以及交易方式上进一步优化，对于适用的地类也有一定程度的放宽。

“三券”制度的相关理念，在国内其他城市及市内兄弟区中也有所应用。例如，2008年，重庆首张“地票”拍卖；2019年，顺德区印发地券管理操作指引，创新推出A、B、C券的形式，推动交易和使用。

与重庆、南京、成都等地相比，南海“三券”制度不仅针对宅基地和空心村等建设用地，而且致力推动各类型土地的集约发展。与市内其他区相比，南海土地开发强度更高、土地碎片化更严重，需要在制度设置上更加灵活。佛山市自然资源局南海分局相关负责人举例说，“‘三券’制度可以实现同一复垦地块上，各类指标的分类使用、单独交易，最大程度实现指标的灵活使用和不浪费，这也是南海的一大创新探索。”

跨越利益平衡、土地破碎、可持续发展的“三道坎”

总体来看，“三券”制度将帮助南海迈过利益平衡问题、土地破碎问题、可持续发展问题的“三道坎”。

作为全域土地综合整治工作中的一项工具，“三券”的核心就是利益的平衡机制。其考虑了土地腾退中价值分离的问题、上盖资产长期收益的问题、改造周期的问题等，保障各方利益不受损。从前期工作的推进情况来看，各镇街在使用中非常积极。

图为丹灶镇良登村孔边股份经济合作社水田垦造项目地块，提出与“房券”挂钩。/佛山日报记者毛蕾摄

此前，丹灶镇良登村孔边股份经济合作社水田垦造项目就提出与“房券”挂钩，每亩水田配套20平方米异地代建产业保障房的“房券”，物业建成后租金收入归村集体所有。“每垦造一亩水田，村集体可以增加3600元的收益。大家能够算清楚这笔经济账，所以实施很顺利。”孔边经济社社长李长梅说。不仅是村居，政府财政也减轻了压力。虽然垦造工作有所投入，但是可以在相关建设项目占用水田时减少购买省内水田指标的依赖。

破解土地破碎问题的意义则更为凸显。以良登村的水田垦造项目为例，这里规划与周边片区共同打造成为万亩农业园，其相关用地指标可以与佛北战新产业园等重点产业项目建设片区互动，使产业园建设占用的水田用地腾挪到良登，保障耕地、建设用地的高质量集聚。

此外，“三券”制度还可以降低土地开发强度，推动可持续发展。全域土地综合整治工作要求各类用地总量控制。例如，在耕地的保有量方面，提出新增耕地4700亩。这就要通过减少建设用地体量来实现。在操作中，地券、绿券运用的最终结果不是实现建设用地的等面积挪移，而是高质量腾退、等价值流转，使建设用地总量减少、效率升级，进而推动耕地面积增加。

南海全域土地综合整治正处于全面攻坚阶段，“三券”制度将纳入计划出台的33份重磅政策中，进一步完善由全域土地综合整治工作方案+“三券”核心制度+四类配套政策组成的“1+3+4”政策体系。按照体系设置，南海区还将安排约150亿元财政资金用于全域土地综合整治重点项目专项扶持，预计通过区级财政资金扶持撬动镇（街道）级财政资金、公有资产企业投入、其他社会主体及专项债融资投资等1500多亿元参与到村级工业园改造、连片产业用地整备、产业保障房建设、低效建设用地腾退复垦复绿等项目中，产生长远可观收益，全面优化国土空间布局。