彭剑波：“品质城市”建设的全球经验与启示
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近日，由国家发展和改革委员会宏观经济管理编辑部指导，一点资讯、中宏网共同主办的“品质城市 2021中国行”活动首站落地浙江杭州，聚焦城市品牌传播，洞察区域品牌营销趋势。清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所所长彭剑波发表《“品质城市”建设的全球经验与启示》演讲，深入分析了全球视野下品质城市的建设经验，以及对打造品质杭州的诸多建设性建议建言。
内容来源：一点资讯杭州
2021年4月15日，由国家发展和改革委员会宏观经济管理编辑部指导，一点资讯、中宏网共同主办的“品质城市 2021中国行”活动首站落地浙江杭州。活动在浙江省发展和改革委员会、杭州市发展和改革委员会共同支持下，聚焦城市品牌传播，洞察区域品牌营销趋势。
清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所所长彭剑波发表《“品质城市”建设的全球经验与启示》演讲，深入分析了全球视野下品质城市的建设经验，以及对打造品质杭州的诸多建设性建议建言。关于品质城市，彭剑波所长认为，应当从全球视野积极对标借鉴，它们是如何建品质城市，再将视角拉回浙江和杭州，因地制宜探讨下一步的优化空间。
品质城市建设是一个世界的话题，不仅仅是在中国，其实在欧美、东南亚也都是非常热门的一个话题。从品质城市来说，全球范围内有一些品质城市的典型，可以作为我们研究的对象，如纽约、伦敦、东京。
01
“品质城市”建设的伦敦经验
下面我们一起来看一下伦敦的情况。2021年3月2日，英国政府发布了最新的《大伦敦空间发展策略》白皮书（The Spatial Development Strategy For Greater London），阐述了未来20-25年内大伦敦的空间发展战略，从中可对伦敦的品质城市建设规划有所了解。伦敦关于品质城市的建设，可以概括为环境的高品质、交通的高品质、打造全民友好型城市、分区施策、全域的高品质五个主要方面。
1.
环境的高品质
如果大家去过伦敦，就会对伦敦环境的高品质有非常深刻的认识，伦敦作为全球高标准的公园城市的代表，主要体现在两个方面，第一个是公园城市的建设，伦敦不仅仅是城市里有公园，而是把公园生活融入到城市生活之中。第二个是零碳城市，伦敦的零碳建筑、零碳社区正在开展丰富的实验，使得零碳城市愿景有越来越多的想象力。国内也做了很多探索，目前提出来的碳达峰和碳中和，在未来也需要和这样新的战略目标作对接。公园城市建设与绿色低碳的实施，推动了城市的可持续发展。
2.
交通的高品质
伦敦的地铁网络非常发达，在未来也有更高品质的发展目标。虽然目前杭州的地铁里程大概有三百多公里，在全球排第15名，但是实际上杭州人均轨道的比例还非常小。伦敦在交通高品质方面的措施，一是进一步加强伦敦的路网密度，二是地铁网络化，不仅在都市的核心区，而且在卫星城都会有充分的渗透。三是交通出行的绿色化，品质城市不仅仅是机动车上的品质城市，应该更多的以人为主，比如说骑行之类的绿色化出行。
在未来公共交通的规划中，伦敦要在中心区实现非常高的绿色出行比例。到2041年，实现伦敦居民80%出行靠步行、自行车或公共交通，核心区的绿色出行比例立志高达95%。这是非常重要的目标，也是需要付出很大的努力才能实现的目标。
图1 伦敦绿色出行规划
对新型出行和交通领域的创新也提出了新的引导策略。比如，新型出行服务模式必须引导交通出行向零排放模式转型；出行领域创新的收益必须惠及英国所有地区以及全部社会阶层；交通领域的创新必须通过空间的高效利用来实现缓解拥堵；必须保持出行市场的开放性，以激励创新并为消费者提供最好的选择；确保政府决策的稳健性以充分应对创新带来的不确定性。
3.
打造全民友好型城市
伦敦在品质城市建设方面，非常关注打造全民友好城市，包括老年友好、儿童友好和青年人的友好。
老年友好， 伦敦的做法为以政策指导为前提，举措落实涵盖社会和环境两个方面：①老年就业、生活基础设施、社会保障、 降低老年“数字疏离”；②关注老年人 的社会孤独感、社会存在感等。
儿童友好，如为了给全体儿童营造良好的上放学环境，伦敦在全市实行了“步行巴士”。步行巴士与传统巴士一样有固定的线路，是一种健康又环保安全的出行方式，这个值得国内城市学习和借鉴。
青年人的友好，也包括相应的住房友好。伦敦在城市规划中就提出了非常明确的目标：每年新建5.2万套住宅，10%的新住房必须符合无障碍的最高标准，在未来要做到50%的新房是民众真正负担起的。在这一方面，彭剑波所长说：“今天来杭州的路上，我也问了一下出租车司机，认为杭州品质之城如何，还有什么不足之处，司机说房价偏高。”这也是一个有待解决的问题。
图2 伦敦未来10年竣工住房分布
以上这些方面都是真正让一老一小在品质之城建设上有获得感，还有年轻人未来有更多的获得感和归属感，能够留在这个城市。
4.
分区施策
杭州的钱江新城已经是品质之城的示范片区了，对于杭州来说，我们还有很多的片区值得提升品质。品质之城建设，在机遇发展地区（Opportunity Areas），很核心的是两个工作，一个是产业的导入，再一个是公共服务的完善。
在强化开发地区（Areas for Intensification），杭州的核心区，需要有更多的轨道交通的接入，还有更加有效的TOD的立体开发和周边的综合开发。目前很多区域的地铁入口与周边的办公和商业关联度不高，未来在这个方面要做更多的思考。
土地利用方面，业态混合程度还不高，“烟火气”、都心韵还有待进一步彰显，多元活力还有提升余地。核心地区需要进行更加综合、混合的土地利用。
对于复兴地区（Areas for Regeneration），像工业棕地、历史街区，还有棚户区等其它比较衰败的区域，要有更多的关注，要进行棕地的利用、文化的传承、商旅的融合，让他们真正享受到充分的品质及同等标准的生活。
5.
全域高品质
全域高品质，应落实到每个社区。全域高品质，不仅有品质城区，还应有品质乡村。伦敦的乡村也是中产阶层非常理想的一个生活地，因为伦敦的乡村交通便利，生态环境也非常好，文旅产业也比较发达，城市近郊的乡村是中产阶层非常重要的理想居所和退休生活地。
02
“品质城市”建设的纽约经验
除了伦敦以外，我们值得对标的城市还有纽约，2007年4月，纽约市政府发布了长远发展战略的规划“PlaNYC 2030”。纽约的品质城市建设是居民健康放首位、邻里为规划基本单元、明确行动计划、以规划导则为工具、多方合作促实施。
1.
居民健康放首位
完善医疗设施，推广健康生活方式；挖掘现有休闲游憩场地的潜力，让更多居民获益 ；延长现有运动场地的可使用时间；重新审视和塑造公共空间，提升街道环境使其更加适合步行和休憩、 更加具有活力。
2.
邻里为规划基本单元
将邻里（Neighborhood）作为规划编制和实施的基本单元，便于精准施策。
3.
明确行动计划
以行动计划为导向，设定时间表、 资金来源、管理部门，提出明确的时间节点要求。
4.
规划导则为技术工具
导则提出了5D原则：密度（density）、多样性（diversity） 、设计（design）、可达性（destination accessibility）、公交站点距离（distance to transit）。从混合土地利用、交通与停车、开放空 间与娱乐设施等13个方面提出设计策略，引导健康开放空间发展。品质城市很重要的管理工具是基于规划导则，我们品质浙江和品质杭州的建设，未来也需要在这方面作出更多的思考。
5.
多方合作共同促进规划的实施
需要包括政府、公众、NGO等等在内多方合作，共同促进规划的实施。如在这个城市里面生活、工作、甚至到这里来旅游的人，共同为这样的品质城市的规划提供公众参与的意见，在相应的市政府智库层面，可以围绕品质城市可持续发展方面设立咨询委员会。营造可持续的品质城市，在未来还有很长的路要走。
03
“品质城市”建设的东京经验
下面我们一起来看一下东京的情况。东京，相比于伦敦而言跟我们的相似性更大。东京是东亚城市，很重要的一个特点就是人口巨型高密度，人地矛盾比较突出。2017年9月东京制定了最新一版城市总体规划，题为《都市营造的宏伟设计——东京2040》（简称“东 京2040”），很核心的三个关键词是安全、多彩，智慧。这也是未来品质东京的愿景。
对于东京品质城市的建设经验，彭剑波所长把它概括为以下几个主要方面：
1.
坚持问题导向、科技赋能、用户思维
问题导向：系统化应对东京的问题，包括少子化的问题、高龄化的问题、能源问题，还有东京特色的问题，比如说地震多发。
科技赋能：充分依托技术革新，人工智能等手段，赋能美好生活、品质城市。
用户思维：以世界为舞台更加活跃、任何人都积极地进行交流、选择多彩的生活方式、亲近自然、安心地长期居住。
2.
强调以人为本
规划愿景蕴含3个层面人本需求： 保障安全、放心的生活，自由而充满活力的生活，以及满足不同人群 的差异化需求、激活地方繁荣。其中还特别提出“老年人和育儿人群将更多的参与到社会生活。”
3.
优化城市空间结构
一个品质城市最重要的就是要有品质城市的空间架构。通过打造特色地区优化城市空间格局。
图3 东京城市中心地区均衡化发展愿景
对于东京的各特色地区，政府方面也制定了相应的围绕安全城市、多彩城市和智慧城市的新东京的相应的具体策略。包括一系列的具体的项目清单等，这样能够更好的推动品质城市的建设。
04
品质杭州的若干建议
下面就杭州“品质之城”营造谈六点认识和七条建议。
1.
六点认识
（1）以更高点的站位谋划品质杭州规划
站在“两个一百年”的历史交汇点，全面建设社会主义现代化国家新征程已经开启。
立足新发展阶段、践行新发展理念、融入新发展格局。把杭州的品质城市建设推向纵深非常重要，力争成为社会主义现代化品质城市的标杆。
建议把“品质城市”规划与行动，作为杭州系统推进社会主义现代化国际大都市建设的重要工作之一。
品质城市是一个很重要的抓手，也是我们实现社会主义现代化国际大都市一个很重要的检验指标。
（2）以更宽广的视野研究和借鉴全球经验
加强全球对标对表，广泛借鉴品质城市建设的全球经验。
建议开展三项工作：其一，全球案例研究与对标研究；其二，研究杭州建设品质城市的指标体系，问题导向，因地制宜，因城施策，指标引领。其三，编制《品质杭州总体方案与行动规划》，总体策划，结果导向，时间表，路线图，项目库。
随着最近行政区划的调整，我们的迷你区减少了，我们有更加综合的大型的区域去系统开展品质之城的建设工作。
（3）以更人文的精神去推进品质城市的建设。
杭州当年是南宋的都城，南宋是生活美学非常发达的时候，所以一定意义上杭州也是生活美学之都。杭州也有很多的人文底蕴，包括西湖、大运河、良渚文化等等，几百年前我们就在引领生活美学，现在我们就要将这个体现出来。重振生活美学之都，擦亮“休闲之都”、“上有天堂，下有苏杭”等金字招牌。
（4）以更加优化的城市空间结构奠定品质城市的骨架。
建议，考虑在城市空间架构上来做一个更好的优化，为品质杭州奠定基础。
“西控，北优，中疏，东进，南融”。西控，西部生态资源丰富，应该注重生态涵养。中疏，中间老城区要适当疏解一些非核心功能出去；北优，北有京杭大运河，还有不少的工业，需要进行深度的优化；南融，包括钱江新城和老城区的“两城融合”和机场—开发区—主城的“港产城融合”；东进，建设好智造大走廊，推进产城空间的扩展，由拥江发展走向江海联动发展，引领泛杭州湾的建设，深度融入长三角一体化。当然，这是我目前相对比较初步的建议，我想提出的一个命题是说，我们要有一个更加好的空间结构为城市的长期高品质、持续高品质奠定基础。因为杭州东西方向的空间很长，必然有长距离通行，西是科创大走廊，东是智造大走廊，现在的新城职住结合的比例不够高，大量的人还是潮汐流动，这个方面需要做一个调整。
杭州已由昔日“湖城相拥”发展成为今天的“山水融城、拥江抱河”，下一步将走向 “向海铸湾”，有条件有优势营造成为“景城一体，文城一体，产城一体，云城一体”的品质城市。
（5）以更系统的措施来推进品质之城建设。
这些措施包括从交通、公共服务等，相应的很多其他方面，例如我们的生态、低碳、能源方面。
公共空间方面，进一步强化近人尺度的精细化设计。舒适的公共空间的价值在于，尽可能延长人们在室外（尤其是冬天）的活动时间，创造商业活力和商业价值。
住宅与社区方面，强调通过户型设计和建造技术照顾低收入人群的可支付性；灵活的低层空间可以适应从新零售到艺术、文化和社区服务等多样性的空间。
可持续发展方面，对低碳、弹性、可再生能源和智能电网的策略进行深化和优化。
公共设施方面，实施好15分钟品质生活圈，加强对弱势群体的关注。补齐新城在教育、医疗设施方面的短板。结合新的行政区划调整，对教育资源均等化、可支付住宅等社会公平领域再跟进和再优化。
在交通方面，针对目前存在的轨道换乘不方便及不够网络化、高架和隧道安排、潮汐交通等市民关注的问题及时制定对策。针对过高的汽车保有量和车辆使用频率产生的一系列安全、环境和健康问题进行精准施策。进一步完善慢行系统并网络化。加强面向未来交通出行的发展与管理策略的研究。
（6）更长远的眼光去运营品质城市
要有更长远的眼光进行品质城市运营的优化。杭州的高速城镇化已经到了一个平台期，杭州不可能再像过去十年大踏步的扩张，已经进入增量和存量并举的年代，将来还将迎来存量年代。新一轮的国土空间规划，划定了三线（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线），最后只能“在螺丝壳里面做道场”，对此我们需要更长远的眼光，用运营的思维进行高品质城市的思考。
将政府与市场、市民诉求进行合理统筹与多元平衡，推进可持续的品质城市运营。
聚焦打造高品质的人民城市、人文城市、宜居城市、活力城市、韧性城市、绿色城市、智能城市、可持续城市。
2.
七条建议
（1）以人民为中心
以人民为中心，把健康、公平、可持续作为品质杭州，或者说品质浙江非常重要的一个基本考量。
（2）科技赋能品质杭州
发挥杭州的优势，特别是科技优势，科技赋能杭州品质城市的建设，这是非常重要的。在科技方面：5G、AI、大数据、物联网、无人驾驶等，这个都是可以应用的。再一个杭州有很多的系统，比如说城市大脑等等，这些融入到品质城市“规划—建设—运营—治理”全过程，打造数字孪生城市，建设云端支撑的品质杭州。品质这块我们不仅有线下，在线上云端也有很好的资源。
（3）做好山水文章
杭州是“一半山水一半城”，它是山水人文家园，世界人居典范。所以山水文章或者说山水林田湖要进行全域、全生态要素的考量。
（4）建设全民友好型的城市
打造一个对老年友好、儿童友好、年轻人友好的全民友善的品质杭州。
（5）推进城乡全域高品质
杭州要因地制宜，强化城、乡、园三类特色分区，精致打造一系列的品质城市建设单元，通过问题导向与目标导向相结合，编制“全域品质之城”的整体规划，然后分类施策，系统推进，推动品质城市的全域建设。
（6）TOD支撑
进一步完善交通网络，强化TOD支撑，建设“轨道交通上的品质杭州”。这个不是先有城建，后修轨道，轨道的效率没有得到充分的发挥。应该是把轨道交通建设和时序调过来，过去的我们是补短板，但是现在要进行前瞻的策划规划，做好TOD节点网络化和TOD开发片区化，这样才能把轨道交通的效率和效能提高，进而贡献品质生活、提升城市价值。
（7）擦亮文化IP，点亮品质杭州
挖掘和打磨杭州历史、民俗、艺术、美食等诸多方面的文化资源，擦亮杭州文化名片，重振“生活美学之都”的金字招牌，塑造一个“杭州韵、国际范”的品质城市。
总之，品质城市到社区、品质生活到全民，品质杭州可期待。
编辑/排版| 孙青