为何地方政府总是哭穷？　浅谈中央钱权一把抓的财划法

▲时代力量。（图／时代力量提供）

● 作者／时代力量

2024年的立法院很不平静，经过前阵子国会改革法案的纷纷扰扰，下一个战场转到了财划法修正。看似非常复杂的税收分配与地方制度，实际上就是在说政府钱怎么来、怎么去。其中的关键在「分配」，这就是财划法规范的内容。财划法历年来不断有修正的呼声，主要原因不外乎以下两者，中央与地方财务分配不合理、直辖市与一般县市分配标准不一致。接下来，我们为您剖析财划法的分配原则与造成的问题，并且揭露地方政府潜在的财政问题。

地方制度演变　从省政府到直辖市

台湾的中央政府与地方自治体制，至今经历了几次重要转变。近半世纪的省政府时代，终于在1994年迎来了台湾首次的省长、直辖市长及省市议员直接民选；接着1998年精省，将省政府财政及业务逐步转移到中央政府。2010年，各县市合并并增设三个直辖市；2014年，桃园升格再添一个直辖市，至此形成了目前6都16县市的区域规划格局。

随着人口消长、经济发展、资源分配与政治运作等因素，新的区域规划不断被提出，例如2021年底争议一时的竹竹并。然而，政府的财政分配架构却没有与时俱进，财划法修正成为中央与地方争论不休的议题。

▼台湾的中央政府与地方自治体制，至今经历了几次重要转变。（图／时代力量提供）

为什么需要财政收支划分法？　 它是什么？

财政收支划分法（后简称财划法）在1951年（民国40年）制定。财划法第二条开宗明义「中华民国各级政府财政收支之划分，调剂及分类」，规范政府如何在中央与地方间分配各项收入与支出。

在财政收入中的课税收入，划分了国税（也就是中央税）与地方税。值得一提的是，1981年修法将所得税与货物税划为国税，此次重大改革将财源丰富的所得税完全归给中央，确立了中央地方大致6:4或7:3的财政收入规模差异。

在精省前，省政府掌握了部分比例的营业税与地方税，例如土增税，由省统筹分配给地方政府。1999年修法则配合精省调整，将原本属于省政府的财政资源定为国税（如营业税）；另外也规定，10%的所得税与货物税，由中央统筹分配税款给地方各级政府。至今25年之间，尽管历经多次朝野提案，财划法没有通过任何修法。原本以中央为本位的法条，在县市合并、税基改变等时空环境不同之下，如今已是百病丛生。

▼财划法在1951年（民国40年）制定，至今25年之间，尽管历经多次朝野提案，没有通过任何修法。（图／时代力量提供）

25年修不了的的财划法

现行的制度下，中央政府年年有余、地方政府则长年入不敷出。地方自筹财源不足，就必须大幅度仰赖中央统筹分配与补助款，造成中央地方既对立又依赖的诡异现象。

所以，财划法修正成为近二十年来不断被提出的议题，不论是扁、马、蔡三任总统执政期间，行政院都提过修正草案，各党各派的不乏立委提出修正版本，但最终无疾而终。各地方政府态度迥异、部分地方政府财政又长年透支，因此，今（2024）年在立院三党不过半的格局下，财划法修正又成为焦点之一。

财划法怎么运作？　为什么修个法这么难？

地方政府的钱从哪里来?要谈地方政府财政，必须先了解地方政府的收入来源有哪些。地方政府收入可以来自税收、罚款规费、营业收入、财产收入、补助与协助等等。这些琳琅满目的收入中，单靠法定的地方税课，没办法支撑地方财政，大概只有60-70%左右来自地方自筹财源，其余则都必须仰赖中央政府的「施舍」补贴。

其中，修法屡屡无法取得共识的主因之一，在于各地政府税基不同，人口结构、产业型态等多有不同，造成一人得财、鸡犬不宁。例如，所得税收在各地差异极大，即使某些县市在「相同条件、公平的公式」下得利，其他县市收入增加的幅度却不如人、甚至是减收，进而扩大县市间的贫富差距。因此要找出合理公式，取得修法共识相当困难。

地方政府依赖的补贴又可以分做政策性补贴（包含各部会主管机关补贴、一般性补贴）与法定补贴，如同字面意思，法定补贴代表其相对客观且稳定，主要来源就是本次财划法修法重点之一「中央统筹分配税款」。

▼单靠法定地方税课，没办法支撑地方财政，大概只有60-70%左右来自地方自筹财源，其余则都必须仰赖中央政府的「施舍」补贴。（图／时代力量提供，点图放大）

政府收到的钱怎么分给地方县市?

中央统筹分配税款的本意在于中央将税收集中之后，依据资源分配的效率与弥平地方县市间的贫富不均等需求，分配予地方政府。

为什么中央统筹分配税款这么重要？因为，有别于一般补助款或其他主管单位的特别补助，这是一笔由法律规范、有计算公式的款项。以2023年度，地方各级政府合计5,550多亿新台币的补助款为例，就有3,400多亿元来自于这份统筹分配款。因此，光是调整统筹分配款的多寡，就足以大幅改变地方政府的财政收入。

财划法规范国税中包含营业税（40%）、所得税（10%）、货物税（10%）与地方税中的土地增值税（20%）定为中央统筹分配税款的来源。再将其中大约94%定为普通统筹分配税款、其余为特别统筹分配税款。普通统筹款再依据直辖市、县市、乡镇县辖市等不同计算公式，分配到地方各级政府。

若调整统筹分配税款的来源比例，就能调节整个统筹款的水位。例如，以2021年的营业税税收约5,000亿元来看，若将营业税从40%提高到100%分配到统筹款，就能增加统筹款将近3,000亿。

▼财划法规范国税中包含营业税（40%）、所得税（10%）、货物税（10%）与地方税中的土地增值税（20%）定为中央统筹分配税款的来源。（图／时代力量提供，点图放大）

直辖市比一般县市有钱？ 为什么?

精省前，地方税分别有省市税与县市税，这样的框架遗留至今，导致直辖市跟一般县市的分配比例，在财划法中也有差别待遇。例如遗产及赠与税，相较于一般县市可得到80%、直辖市仅得到50%；但是反过来说，最大宗的地方税收来源土地增值税，直辖市能获得100%、一般县仅能分别得80%。

这关键的20%差距，就来自于省政府时期的划分差异。对一般县市来说，县市拿到土增税的60%、省政府得20%、中央得20%；直辖市可得80%、省政府得20%。精省后，省政府的20%还是归给地方政府，就维持了直辖市与一般县市的差异。

中央超征发钱　地方县市入不敷出

我们再把视角拉回国家整体财政，目前岁入大约有七成或更多集于中央政府、剩下不到三成留在地方。中央是否集钱又集权，还必须考虑支出面来评断。

历年来中央政府收支余绌（图五）显示，中央政府财政状况良好，可谓年年有余。不过，地方政府的状况则是大相迳庭，扣除各级政府间补贴的条件下，地方政府近五年间的收支不平衡是逐年扩大的。

▼中央政府历年收支余绌，含追加减预算及特别预算，扣除各级政府彼此间补助及协助等重复收支数。（图／时代力量提供，点图放大）

▼地方政府收支余绌，含追加减预算及特别预算，扣除各级政府彼此间补助及协助等重复收支数。（图／时代力量提供，点图放大）

以中央地方岁入岁出比的历年统计来看，在扣除各级政府间的补贴后，过去2019-2023年五年间，中央政府岁入比例总是高于岁出比例。然而，地方政府长年来支出总是大于收入，如果扣除中央挹注经费，是入不敷出的。

从以上数据可以知道，地方财政收入来源不足、仰赖中央政府透过统筹分配款与补助款支撑财政，都是板上钉钉的事实，规划税收与分配的财划法自然成为众矢之的。地方财政历年来高度受制于中央补贴、中央统筹分配税款，各地方政府实际上真正自筹的财源比例并不高。

▼中央地方岁入岁出比，含追加减预算及特别预算，扣除各级政府彼此间补助及协助等重复收支数。（图／时代力量提供，点图放大）

地方没钱建设? 　以前瞻计划为例

即便财政收入来源单一、不稳定，地方政府却承担着各项地方建设的任务。以各都会区近年来大兴土木的轨道建设来说，虽然有中央挹注的经费，但因为建设经费随着整体原物料涨价而日益高涨，地方自筹款也逐年调涨。2019年的地方政府岁入中，非地方自筹超过6千亿，而配合前瞻建设计划所需的自筹款就超过4千亿元，约占当年计划核定总经费的一半。对照前文提到的中央地方岁入岁出比例，就能知道这笔巨款将成为地方政府沈重的负担。

由于前瞻建设不是既定的支出，地方政府除了从中央获得补助款、或是透过一般举债，还需要倚靠公共建设的未来报酬、与周遭开发带来的增值进行自偿性财源举债，否则将超出法定举债上限。然而，自偿性财源从过往的经验来看多为高估，例如台湾高铁。当初的建设计划中，预估2019年的年度运量将超过8,000万人次，但实际运量仅为6,700多万人次；其营运初期运量人次则离当初预估更远，使得台湾高铁债台高筑，面临财务危机。当然我们不能将高铁的财务问题归咎於单一因素，但过度乐观的自偿性评估，的确会在未来成为烫手山芋，最终高铁的财务危机还需要政府介入挹注才得以解决。

地方政府的隐藏性钱坑

为什么要特别提到「自偿性债务」？依据公共债务法（后简称公债法）的定义「自偿性公共债务，指以未来营运所得资金或经指拨特定财源作为偿债财源之债务」。公债法既在公共债务未偿余额预算数规范了年度举债上限；亦规定自偿性债务不受此限。过去几年财政部常说地方政府债务逐年降低，如下图的非自偿债务所示，是在不考虑自偿性债务的成长下才有的结论。

如果我们单独列出自偿性债务，就会发现地方政府的自偿性债务逐年攀升。把地方政府的自偿性债务合并各年度债务，地方政府的整体债务，实际上是逐年增加的。过于乐观的自偿性财源预估，在未来很容易打破地方减债的假象。

各地方政府为了选举需求、政治考量或土地规划利益（土增税是少数地方的主要财源之一），不惜配合中央大规模举债，造成了各地债台高筑。然而，除了经济发展所需的支出，近年人口结构老化，也使得社会福利支出扩大，进而压缩其他支出的运用空间，恶性循环之下，使得地方政府债上加债。

▼地方政府自偿、非自偿债务。（图／时代力量提供，点图放大）

▼地方政府债务分类型，来源:财政部地方财政资料库地方政府公共债务概况。（图／时代力量提供，点图放大）

▼地方政府岁出按来源结构别分，税课收入含统筹分配税款。（图／时代力量提供，点图放大）

结语

今天，我们分享了政府钱从哪里来，又花到了哪里。并且介绍了分配中央与地方岁入的关键「财划法」的历史轨迹，指出现行制度造成地方财政过度倚赖不稳定的单一财源，也就是中央挹注，对地方自治并不健康。

蔡英文政府提出的前瞻基础建设计划立意良善，促进产业转型、平衡区域发展，但财划法「历久不修」，却埋下了地方政府巨额债务的未爆弹。我们需要怎样的制度，才能健全且兼顾中央与地方整体的财政？过去时代力量就曾对财划法提出修正案，今年台面上各党派、各路人马提出的修正案又有哪些不同、影响层面为何？

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