为何地方政府总哭穷？　25年不变《财划法》怎么修？

▲时代力量。（图／时代力量提供）

● 作者／时代力量

这是财划法系列文的第二篇，您可以直接阅读，也可以看一下介绍财划法的上一篇，相信会有助于您的理解。

财划法怎么修?

财政收支划分法要怎么修？从陈水扁、马英九，到蔡英文时期，府院皆有提出修法建议或草案版本，但至今 25 年，立法院没有通过任何一个修正案。

2024年，国众两党都提出各自党团版本，也有个别委员提案，然而迄今行政院尚未提出院版草案，民进党党团也未提出党团版本。

我们会从中央统筹分配税款的来源比例、地方政府间的分配权重，来介绍国民党版与民众党版的草案，带您掌握这次修法的可能方向。

2024 国民党版

中央地方怎么分配税款

国民党党团的版本提到，中央统筹分配税款（后称统筹款）总额度必须大幅增加，才能有效改善地方财政。根据财政部试算，国民党党团版本将使年度统筹款增加超过一倍，从现行的四千亿，增加五千亿到将近新台币一兆元的规模。

新增的挹注来源，主要来自于所得税。由于所得税是台湾税收之王，包含营利事业所得税（后简称营所税）及综合所得税等，就占了整年度税收超过40 %。只要略微调升所得税的拨款比例，就能大幅增加统筹款总额。因此，国民党版主张，所得税拨款至统筹款的比例，从10 % 提高至 25% 。

另外，国民党版也调升位居税收第三高的营业税比例，从原本的 40 %，提高到 100 % 全额拨至统筹款。

其余调整包含土地增值税（后称土增税），原本一般县市政府必须上缴20 %至中央，再透过统筹分配进行重分配。国民党版直接让一般县市将跟直辖市看齐，取得 100 % 的土增税，不再上缴中央统筹分配，直接归还地方政府运用。

各县市怎么分配，怎么计算？

国民党版也调整了设算公式，用更简单粗暴的方式，来规定统筹款如何分配给地方政府：

15 % 按照申报所得额指标分配给一般县市

11 % 平均分配给直辖市及一般县市

67 % 按照人口比例分配给直辖市及一般县市

4 % 分配给乡镇市

3 % 分配给台北市

其中特别引人注目的是 3 % 的「首都保障款」。国民党认为「鉴于台北市身为首都与国际金融重镇，兼负较大责任，明定保留可供分配款项百分之三予台北市。」看似理由明确，但缺乏具体计算过程与论证依据。

外界怎么看国民党版

总体而言，国民党版大幅增加统筹款一倍有余，但各县市增幅不一。例如，部分直辖市增加幅度不到一倍，但有些地方县市则增加超过三、四倍。

对此，地方政府反应各有不同。苗栗县长钟东锦认为，各县市看法不同，修法难以通过，会造成朝野更严重的对立；不过他同时认为苗栗需要大幅提高分配额度，未来才能发展。高雄市市长陈其迈认为「把某块饼做大，随之另一块就会变小，这是不变的道理」，目前国民党的版本对中南部县市「很不公平」，国民党的高雄市长热门人选柯志恩某程度也抱持同样看法。

不过也有赞同的声音。作为现行财划法的最大受益者，台北市长蒋万安认为中央税的成长幅度，远大于地方税，修法让中央释出财源对地方财政有帮助；桃园市长张善政也认为，桃园将进入建设期与公共支出付款的高峰期，修财划法对纾解桃市府的财政负担有很大帮助。

▼国民党团。（图／记者林敬旻摄）

2024 民众党版

中央地方怎么分配税款

民众党版同样增加统筹款的水位，但与国民党版的做法不大相同。民众党版同样把营业税拨款到统筹款的比例从 40 % 提高到 100 % ；也将原本一般县市上缴中央 20 % 土增税，直接还给地方政府运用。

所得税的部分，民众党版保持综所税10%的拨款比例，但将营所税的拨款从 5 % 调整至 0 % ，直接纳入地方税收。这样的作法，可以鼓励地方招商投资，提升地方政府发展经济带动营所税成长的诱因，也能促使地方政府课征地方税的效率。

另外，民众党版也将货物税缴交给统筹款的 10 % 调为 0 % ，将货物税完全归给中央政府。

各县市怎么分配，怎么计算

民众党版认为，地方政府的分配，应纳入中央相关单位、专家学者及地方政府代表、少数族群代表共同组成委员会，透过公开、透明的程序讨论来决定分配方式。对此财政部认为，由于分配指标不够明确，在协调竞争的结果下，地方政府参与讨论最终结果将趋近于平均分配。

外界怎么看民众党版

根据财政部试算，民众党党团提出的修法版本，将增加统筹款的水位 67 % 、从四千亿增加至七千亿元。部分直辖市的统筹款反而会变少，包含台北市、新北市、台南市与桃园市；其他一般县市的统筹款都会增加，但县市间的增幅差距颇大，例如彰化县仅增加一倍，而嘉义市则增加超过四倍。

停职中的新竹市长高虹安在 2024 年 6 月赴立法院拜会国、众党团，她认为民众党版针对营所税 5 % 直接纳入地方税收的但书：「不超过该县市自筹财源的 10 % 」，不利新竹市的地方财政（注 8）。

另外，民进党立委郭国文批评，民众党版将货物税的 10 % 从统筹款删除，一定程度会减少统筹款的财源（注 9），违背扩大统筹款水位的目标。

▼民众党团。（图／记者汤兴汉摄）

似曾相识？　民众党版承袭时代力量2020年版

时代力量在 2020 年提出财划法修正草案。在统筹款的部分，调整营业税、所得税、烟酒税等拨款比例来提高统筹款水位。另外，也提议要将分配公式设算入法，并由中央与地方共同组成中央统筹分配税款分配委员会来研议分配比例。

另外，地方税的部分，将直辖市与一般县市的的遗赠税地方占比调为一致的 60 % ，土地增值税则 100 % 归地方政府运用。

同时，时代力量当时也提出，针对统筹款以外的一般性补助款，应订立明确的规范，对地方政府做年度定期的绩效考核。

眼尖的读者应该会发现， 2024 年民众党党团所提出的修正版本，几乎全数承袭自时代力量 2020 年的版本。

如果修法通过　分配金额会如何改变？

图一呈现的是，如果国民党与民众党修法通过之后，统筹款会如何变化。国民党版本让水位从原本的四千亿增加至将近一兆。直辖市合计增加一倍、一般县市则增加了四倍。相对的，民众党版本虽然也让整体水位增加三千亿至七千亿左右，但直辖市合计并无增加，而是会灌入一般县市的统筹款分配，增加将近四倍。

▼《财划法》国、众版本修法后，试算统筹分配款变化。（图／时代力量提供，点图放大）

进一步观察各直辖市的修法后统筹款变化，会发现国民党版「雨露均沾」，6都统筹款都有50%至130%的涨幅；然而，民众党版则仅有高雄、台南会有 20 % - 30 % 的涨幅，其余直辖市的统筹款都将减少。

▼《财划法》国、众版本修法后，试算直辖市统筹分配款变化。（图／时代力量提供，点图放大）

接着从图三来看一般县市，国、众两党版本修法后，所有县市的统筹款都会增加，其中尤其以连江、金门、澎湖等离岛地区增加最多，民众党版会让连江县的统筹款增加超过 2000 % 。新竹市则不论是国民党版或民众党版，都仅增加不到 200 % 的统筹款，相较于其他县市，涨幅较低。

▼《财划法》国、众版本修法后，试算一般县市统筹分配款变化。（图／时代力量提供）

怎么分配比较公平？

看过不同版本的修法与各界反应后，让我们暂时跳脱数字、百分比与权重，回归问题的根本。修正财划法是为了解决地方财政问题、健全地方自治、有效分配资源。除了修法，我们也可以从学理及国际比较来切入，用更宽阔的视野来看待财政收支划分制度。

学理上怎么看台湾的财政划分制度

刘志宏与郭乃菱在〈台湾地方财政之实证研究〉中提到，台湾地方政府的岁入结构单调，除了自有财源，非自有财源主要来自于统筹款与补助款。学理上，中央政府先集中税源，再重新分配给地方，可以调节地方政府之间的财政收入不均。

然而，立意良善的作法，反而可能导致两的严重问题。第一，中央、地方之间垂直分配极度不均，中央囊括大多资源，地方政府为了争取地方建设资源，经常嗷嗷待哺的请求中央补助，在财源筹措上过度仰赖中央政府。

第二，地方政府之间的分配也很不平等。在拿掉台湾省的预算分配权后，财划法让直辖市获得更多的挹注，一般县市则陷入分配不足的长期穷困。这个因为「精省」而改变行政区划的产物，时至今日竟然还没修正。

研究中也提到，地方岁入的结构单调，也造成地方政府财政的不稳定。为了促进多元化的收入，地方政府应该透过区域合作，由资源丰富的直辖市当领头羊，协助、合作邻近县市政府发展。不管是共享区域资源技术或产生规模经济，进而让收入更加多元，都可以达到使收入流更稳定的目标。

另外，地方税制的改革也势在必行。因为地方政府的主要税收来自财产税，但在土地、房屋的公告地价、评定现值远低市价的情况下，地方政府短收了五到十倍的房地税收。如果公告地价、现值能向市价靠拢，就能显著改善地方财政收入。

别人怎么改？　法国与日本经验

自近代以来，法国一直是一个典型的中央集权国家。然而，欧洲各国政府分权化的风潮，带动了法国一系列的放权改革。自 1980 年代起，法国以财政改革为主要手段，来提升地方权能。

法国的地方政府数量庞大，在调整地方权能的过程中，并未选择硬性市镇裁并，而是鼓励地方政府自主串联合作。透过整合大区的方式，包括大都会区、都会共同体、集合区共同体及市镇共同体的形式，促进市镇进行实质的区域整合，从而在经济发展与政策合作上提升规模经济与行政效率。

在区域整合后，部分事务管辖权如与市民直接相关的地方性服务，下放到更基层的地方市镇手中，并保留地方政府的决策权与财政预算，不仅促使财务支出权责分明，还能因应不同地方的需求来规划财政方针。

虽然法国经验不能直接套用台湾，但提供了值得借镜的政策方向。相比争议较多的县市合并或升格直辖市，法国的区域整合模式，使小乡村的资源能够与大市镇结合，保留了乡村或小市镇的自治权，避免大市镇以都会思维强压于乡村的情况。

此外，地方整合后的大区需要通过明确的财务支出规划，来争取更多中央财源，从而使财政权责划分更符合实际需求。

1982 年权力下放法案及一系列改革后，中央集权又集钱的法国稍稍释出部分财源至地方政府，让地方税占全国税收总额的比例从 19 % 逐渐提高到 25 % - 28 % 。

然而，法国的中央地方税收比似乎跟台湾目前现状差异不大，我们需要一个中央地方重分配更显著的例子。

日本的财政划分类似台湾，透过地方交付税、地方转让税与中央对地方之财政补助制度将财政收入分配给地方政府。 2018 年，日本政府的财政收入中，国税与地方税的比例为 6 比 4 ；在交付转让后，实际分配比例变为 4 比 6 ，透过财政划分的手段，国税有 4 成转移至地方。（注 12）

回到台湾。依 2023 年审计部公布的决算报告中，岁入审定为 2 兆 9073 亿，我们粗估整体税收为 3 兆元，并以国税约占 7 成，即为 2 兆元左右， 2023 年的统筹分配款及补助款约为 5500 亿元，仅占国税的 1 / 4 左右，国税与地方税的实际分配比例约为 6 比 4 。

相较于日本，目前台湾统筹款的水位相对低，地方政府难以满足财政需求。对于区域平衡、水平调节财政盈亏，仍应朝着提高统筹款水位的方向前进，再辅以事权的调整，让中央与地方政府钱、权、责相符。

总结

在上一篇文章，我们探讨了什么是财政划分法（财划法），包括中央如何获取资金并重新分配给地方政府，以及为什么地方政府仍然穷困。

这次，我们比较 2024 年各党派的提案，探讨健全地方财政的可能措施。透过前后两篇文章，我们大致描述了财划法修正的来龙去脉以及地方自治的轮廓。

地方自治制度与财政收支划分密切相关。现行的财划法，未能跟上县市合并、直辖市升格、地方经济发展及人口变迁，今年在国、众两党及部分立法委员提案修法排审后，引起社会各界广泛讨论。

借由这次难得的机会，我们希望让更多人了解中央与地方的财政划分制度有什么问题，以及可能的解决方案。我们归纳文章几个重点如下：

各党派的提案重点

1.增加地方税收基础：增加地方政府的税收权限、调整税制，以提高地方的财政自主性。

2.重新分配财政资源：大幅增加统筹款水位，根据地方经济发展水平和人口变动，重新调整财政资源的分配公式。减少中央过度集中税收、增加（下放）地方收入。

3.提升财政透明度：提升财政运作的透明度，补助款评估过程公开透明，以确保有效与公正的分配使用人民纳税金。

健全地方财政的可能作法

1.加强地方税收能力：透过赋予地方政府更多的税收权限、建立合理的土地与房屋公告价值，使其财政自主能力提升。

2.改善财政资源分配机制：根据地方实际需求，合理分配财政资源，透过县市之间的区域合作机制改善资源配置的不均匀。

3.借鉴国际经验：参考其他国家的成功经验，结合台湾实际情况，制定出符合国情的财政改革方案。

●还想看更多...

►为何地方政府总是哭穷？　浅谈中央钱权一把抓的财划法

►►►思想可以无限大－－喜欢这篇文章？　欢迎加入「云论粉丝团」看更多！

● 本文获授权，转载自「时代力量」网站。以上言论不代表本网立场，欢迎投书《云论》让优质好文被更多人看见，请寄editor88@ettoday.net或点此投稿，本网保有文字删修权。