我漂向何方？全球「外移人口」的治理大作戰

我飘向北方？「人口外流」是近几年台湾媒体和政策论述中热门的话题。 图／美联社

「人口外流」是近几年台湾媒体和政策论述中热门的话题。随着大量的青壮年工作者赴海外工作，大量的人口外移可能带来劳动力、消费力和税基的流失，知识工作者的外移也可能威胁到产业创新的力道——然而，人口外移真的被认为是百害而无益的吗？

事实上，许多国家的政策论述并不这么想。他们将人口外移看作是降低国内失业率的手段，国家有意地推动工作人口输出，并将这些人汇回的外汇看作经济发展的资源。比如过去的菲律宾就是一个典型的例子。

也有一些国家，虽然他们的政策论述将知识工作者的外移看作是严重的问题，然而他们的产业升级，却时常被认为受益于高技术工作者的跨国移出。比如八零年代台湾和印度的知识工作者赴矽谷求学与工作，就被认为为他们的母国带回了资讯产业的发展契机。这些人建立起矽谷与母国间的人际网络与资金链结，并将技术跨国移转回母国，催生母国的产业创新。

无论是悲观看待人口外移，或是将人口外移看作是经济发展手段，这两种观点之间有一个共通点：它们都将那些移居海外的人口，看作是国家发展的重要战略资源。这种想法，使得当代许多国家都竞相拢络移居海外的人口——或者鼓励他们返国，或者鼓励他们即使不返国，也将国外的资金、人脉、技术转移回国。

无论是悲观看待人口外移，或是将人口外移看作是经济发展手段，这两种观点之间有一个共通点：它们都将那些移居海外的人口，看作是国家发展的重要战略资源。 图／Banksy

▌洒币政策之外

然而，究竟怎么做才能拢络海外人口？最常见的是经济诱因。从投资母国的税务减免，到研发人才返国的补助，都是常用的手段。然而，除了经济上的补贴，全球国家有更多样的做法，并且可以大分为几类。

情感连结就是一个十分重要的治理方式之一。许多国家试着打造文化论述，让海外和国内的人之间，建立起共荣共生的共同体感。

印度设有「非住民印度节」（Non-resident Indian Day），这个由印度官方发起的节庆是用来感谢海外印度人对母国发展的贡献；菲律宾政府则时常称海外工作者为「新国家英雄」（new national heroes and heroines），同样大力打造海外工作人口与国内住民的情感连结，并试着让海外移工生出一种心向母国的光荣感；苏格兰则推动「返乡怀旧之旅」，召唤在苏格兰出生或是祖上曾在苏格兰出生的人，返回母国，透过观光消费来打造更强的海内外一体感。

中国也透过推动「返中寻根观光」等方式，召唤全球的华语人口。比如近年它便召唤新加坡的华裔族群，这类措施试着对新加坡的华语人口打造「同源同种」的情感连结，模糊海外中国公民和全球华语人口之间的边界。这被认为是中国打造软实力的新兴方式，透过对海外华语人口的情感召唤，试着带动他们参与中国的发展进程。

中国近年便召唤新加坡的华裔族群，试着对新加坡的华语人口打造「同源同种」的情感连结，模糊海外中国公民和全球华语人口之间的边界。 图／路透社

要让海外人口对母国产生一体感，除了打造文化论述之外，也得给予他们投票权等政治权利。然而，给与海外人口投票权极富争议。反对者认为，给予海外人口投票权，意味着长居海外的人对国家的未来有决定权，然而他们并不与居住在国内的人共同承担国家风险，这是权利与义务的不平衡。

赞成者则主张，新型的传播科技和便捷的运输，已经使得今日的海外人口能大量且经常地参与国内的生活；新形式的跨国移动（如：平均分配时间在两国间居住、短期移居等）也使得国内居民和海外人口的定义被挑战。此外，今日的海外人口时常以汇回外汇和跨国投资的方式滋养原生国，因此认为这些海外人口也与国内居民共同承担了母国的各种政治风险，因而应有政治权利。

实际上，一个国家会不会给与海外人口政治权利，时常与该国在历史中如何想像国家比较有关。最宽松地开放给海外人口享有政治权利的国家，多半是后帝国／后殖民国家，如：西班牙、加拿大、纽西兰。这些国家长久以来习惯想像自己是跨洲跨国的政治共同体中的一部分，因而较能将海外人口想像为国家的核心成员。

西班牙、加拿大、纽西兰这些国家，长久以来习惯想像自己是跨洲跨国的政治共同体中的一部分，因而较能将海外人口想像为国家的核心成员。 图／美联社

在光谱的另一端，对海外人口政治参与最戒慎恐惧的，则是如斯里兰卡、巴基斯坦、阿富汗等身陷重大政治冲突的国家。它们的外流人口时常在海外享有经济和政治实力，对国外和国内政府都具有一定的游说影响力，导致母国政府对这样的力量多所顾忌。

除了给予海外人口政治参与的权利，许多国家也致力于保障海外人口的社会安全。菲律宾政府即宣称，他们会保护海外工作者的合约安全，介入劳资争议。德国和爱尔兰也有十分类似的制度，赴海外工作者在行前可以得到咨询服务，保障他们在海外的工作生活。这些国家也重视工作者在海外的社会福利，像是爱尔兰即在海外设有社会福利机构。

另外一个值得一提的国家是墨西哥，它发行海外公民身分证件，试着协助入境北美的墨西哥籍无证移民。这些未循正式签证系统入境北美的人口，由于缺乏正规身分证件，时常难以在北美得到银行、交通和医疗服务，生活在风险之中。这时母国发行海外身分证件，并与许多北美的机构合作，使许多美国的银行、医疗服务机构和部分政府机构认可它为正式身分证件，试着使他们在美国生活得更安全。

菲律宾政府即宣称，他们会保护海外工作者的合约安全，介入劳资争议。图为「冰箱里的乔安娜」事件，菲律宾与科威特一度交恶，菲律宾总统杜特蒂亲自前往马尼拉机场，向遭到科威特遣返的菲国旅外劳工致歉。 图／美联社

▌选择性的关怀：国家的阶级偏见

这些国家的政策论述，往往将上述措施描述成对海外人口的关怀和照顾。然而，这些关怀和照顾有许多可议之处。

许多留在国内的人，对于政府投注大量资源照顾海外人口感到怀疑。这主要是由于上述提及的，人们对于海外人口所享权利与应尽义务不对等存有疑虑，并且在许多国家的脉络里，人们也对于海外人口干预国内政治感到恐惧。

不仅留在国内的人对这些照顾政策感到忧心，对于海外人口来说，这种「关怀与照顾」也并不总是好的。首先，这些国家时常用感性的语言描绘这些政策措施为关怀和照顾，实则这些政策常常是效益主义式算计：从返国投资奖励到召唤「新国家英雄」，这些国家的关怀时常是选择性的，并且具有阶级偏见。在海外人口之中，母国政策照顾最多的，往往是有经济能力回报母国的人口。这些「关怀政策」的规划，也时常以最大化母国经济发展为目的。

这时常招来批评：海外人口政策真正的设计逻辑，是「我把你看成一个可以帮我仲介利益的对象」，然而国家却时常使用共同光荣感、同源同种、国家照顾祖国的英雄等等感性的语言，来包装这些经济理性导向的工具型政策。也有人批评这是国家进行情感勒索，用情感的语言要求海外人口无偿地或减价地为国家进行劳动，国家就不必付出通常于市价的报酬。

有人批评这是国家进行「情感勒索」，用情感的语言要求海外人口无偿地或减价地为国家进行劳动，国家就不必付出通常于市价的报酬。 图／美联社

▌谁跟你祖国？

另一个极具争议的问题是：究竟谁才算是海外人口？

有些国家的海外人口政策照顾的是它们的海外公民，以公民身分来定义海外人口。然而，有些国家政策针对的不仅仅是具有母国公民身分者，而是各种各样在血缘与文化上与母国相关的人。这种措施时常被批评是族裔沙文主义。

海外人口之中的国家认同（和国内人口一样），时常有许多不一致或冲突。母国采取单一的国家认同论述，来定义谁是与国家文化和血缘相关的人，这自然引起许多批评。比如前述中国对新加坡华裔所采取的国族情感召唤，虽得到许多当地华裔的认同，但也引起许多人跳脚，主张新加坡华人文化与中国文化并不相同。

此外，也有许多少数族裔不认同主流架构的国家认同，亦不认同自己是这个国家共同体之中的成员。他们在国内时常是最少被国家照顾到的群体，然而，他们移居到海外之后，却仍不能逃脱海外人口政策语言中的主流国家认同架构，仍然受到国家主流国族主义式的政策召唤，要他们贡献和参与国内的发展。这使得海外人口政策时常饱受批评。

比如前述中国对新加坡华裔所采取的国族情感召唤，虽得到许多当地华裔的认同，但也引起许多人跳脚，主张新加坡华人文化与中国文化并不相同。 图／美联社

也有海外人口批评，母国宣称要广泛地对全球与其文化与血缘相关的人口实施拢络政策，这已使得他们的居住国开始质疑他们的忠诚度和贡献，影响他们在居住国的政治、经济和社会生活。许多居住国政府官员也纷纷抱怨，其他国家频频透过文化血缘论的政策，从自己国家的公民或居民中取得资源，这已侵犯了自己国家的主权。

比如中国便有许多十分积极的全球揽才计划，这些计划招募了大量的华裔专业工作者，推动中国各式的研究机构和企业与他们合作。然而，自川普政府开始严查中国的智慧财产权案件开始，居住在美国且领取这些中国揽才经费的研发人员便开始担心自己会成为美国政府的新敌人。

可以预见的是，随着全球移动规模持续的发展，这些争议在未来不会平息，还会继续扩展，值得持续观察与注意。

可以预见的是，随着全球移动规模持续的发展，这些争议在未来不会平息，还会继续扩展，值得持续观察与注意。 图／法新社