與災難共存：從火山到海嘯，日本的防災對策學

日本人从过去到现在，一直在学习与灾难共处。 图／路透社

号称今年路径最诡异的怪台诺卢（五号台风），自7月19日生成之后，便在太平洋打转，路径一度朝向台湾而来，但最后还是沿着九州、四国前进，8月7日从关西地区登陆后，从北陆地方离开日本本州，为九州、四国、关西以及北陆地区，带来相当惊人的暴风及雨量。事实上，这已非日本在今年的第一次豪雨了，不过才一个月前，梅雨前线滞留九州，让九州北部受到连续豪雨的侵袭，铁道与公路柔肠寸断，还造成了三十多人的死亡。

自古以来，日本就是一个多灾多难的国度，举凡地震、火山、台风等，都让日本人一直在学习与灾难共处；日本则由于地震频繁，防灾的重心也多摆在地震及火山方面。但近年来，日本却出现了历史上从未有过的超级豪雨，屡屡造成重大灾情，光是这几年，就有北海道、九州北部、广岛、茨城、秋田等地，因暴雨造成土石流或是大淹水。

探究其原因，因地球暖化，海水温度升高，原本应该在赤道附近生成的台风却北移，路径也跟着往北推进，过去经常袭击菲律宾或是台湾的台风，变成了老往日本跑。再加上近年来，梅雨季期间因受到负北极振荡的影响，造成梅雨锋面移动缓慢形成滞留锋面，降雨时间拉长，让日本原本的基础排水设施与水利系统无法承受。

受极端气候影响，日本近年开始出现过去鲜少会出现的超级豪雨，2017年九洲的豪雨灾迫使50万居民紧急疏离。 图／路透社

此外，在2011年的东日本大地震与2016年的熊本大地震之后，日本许多地方的地质变得相当脆弱，一旦遇到前所未有的豪雨，土壤无法吸收庞大水量，最后导致土石流，因而造成严重灾情。有鉴于此，日本政府近年除了将「豪大雨」列为日本防灾系统之一，也意识到在地球气候变迁的状态下，未来这类超出过去经验的极端天候，将会成为常态，所以开始针对这类极端天候形成的天灾，进行防灾准备与演练。

在东日本大地震之后，日本当局强化了原有的防灾体制，并制定相关法令与SOP。对于地理位置与环境与日本相似的台湾，近年也饱受极端气候与各种天灾之苦，因此日本经验对台湾而言，也就格外重要了。

二战期间，日本曾面临多次地震与台风等大型天然灾害，且因战时无法预警的影响，导致人命损失，所以在战后的1947年，日本政府制定了《灾害救助法》；1959年伊势湾台风造成近五千人死亡及失踪，当局再于1961年，制定了《灾害对策基本法》——这两部法令，成了目前日本各类防灾与救助对策的基础。

这些法令规范了政府的防灾角色、灾害对策的处置以及违反法令时的罚则等，也因此各级政府在灾害来临时，需成立灾害对策本部，进行各项防灾单位与资源的统整，而内阁府的中央防灾会议，则是日本最高灾害管理单位。

日本由于地震频繁，防灾的重心在过去多摆在地震及火山方面。图为御岳山火山喷发的搜救人员。 图／美联社

2014年9月27日，岐阜县与长野县交界的御岳山火山喷发，55人死亡。 图／美联社

法令除规定防灾主管机关之外，也规范了防灾专门机关，以及各种灾害的负责单位，并且根据各种灾害状况，制定不同或是特别的法律（例如防砂法、水防法、特定都市河川浸水被害对策法，或是活动火山对策特别措施法、豪雪地带对策特别措施法等）。

另外灾害对策法也规范了防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害重建、财政金融措施等，例如灾害应急对策中，便规定政府须提供民众灾害预警之责。

日本自明治时代起，参考欧美先进国家，引进现代化的灾害预防制度，并由自身经验逐渐发展出大规模防灾体制，不过天灾不断的日本，也让日本的防灾不断的学习与进化。例如1995年的神户大地震，由于当时的兵库县知事没有向中央请求援助，导致驻地的自卫队虽然早已整装待发，但却仍慢半拍而遭民众质疑。有鉴于此，日本之后修改法令，让自卫队可以不需要地方首长同意，直接由中央下令，基地（驻地）司令即可指挥自卫队进行救灾。

此外，日本政府也同步加强防灾教育及训练，让民众熟悉灾害来临时的状况，才能有条不紊的避难，减少人命损失。因此日本的防灾训练，除官方的救灾训练之外，多半着重在一般民众的避难方式，让民众能自主避难，也弥补救难人员的不足。

所以各地方自治体不但兴建灾害体验馆，让民众了解各项灾害的真实状况，以及如何避难与防灾；各地方也不断的动员民众参与各种防灾训练，并将相关资料数位化，透过电脑模拟寻找更加快速的避难方式。

内阁府的中央防灾会议，是日本最高灾害管理单位。 图／法新社

1995年的神户大地震，由于当时的兵库县知事没有向中央请求援助，导致驻地的自卫队虽然早已整装待发，却仍慢半拍。 图／路透社

法令的与时俱进，也让日本强化了指挥系统，健全防灾与救灾体制，并以更严苛的法令保障建筑与都市规划的安全性。 图／路透社

从2011年的东北大地震的经验中，日本政府也发现在特大型天然灾害之后进行灾区重建时，虽然有《激甚灾害法》、《灾害吊慰金法》、《被灾者生活再建支援法》、《都市再开发法》等各种法令来应对，但由于分野太细，行政机关执行起来仍有遗漏，且耗时耗力。也因此，为了整合各方资源以进行复旧，让灾民们尽速恢复原本的生活，日本政府在2013年另外制定了《大规模灾害复兴法》，将大规模灾害提升至国家等级，除减轻地方政府的负担之外，也可制定特别法规，针对单一大规模灾害，进行救援与重建。

法令的与时俱进，也让日本强化了指挥系统，健全防灾与救灾体制，并以更严苛的法令保障建筑与都市规划的安全性。这些经验都显示了日本在各项防灾上所做的努力。

至于近年所遇到的超级豪雨，日本政府目前朝两个方面来进行防灾，首先是豪雨观测的部分，加强气象雷达的机能，并且缩短观测资料更新时间，由原本的10至30分钟缩短为1至5分钟，并且增加可以监控积雨云的都普勒雷达，让整个观测网更加完整，也能在第一时间即可掌握豪大雨情报，有利提前进行人员疏散。

第二的部分则是天灾情报的确实传达与疏散，并强化地方自治体的应变能力 。近年来所发生的大型灾害，由于许多地方政府人员与预算不足，因此仅能依靠民众自行组成的自主防灾组织（如消防团等）；目前日本政府已利用手机、电视、广播等，建置更迅速传达防灾情报，而未来也要加强民团的防灾能力，期望让各项灾害来临时，有更快速的应变能力。

日本政府已利用手机、电视、广播等，建置更迅速传达防灾情报，而未来也要加强民团的防灾能力。 图／美联社

日本当前的防灾体系，其实已经相当健全，避难方式与计划亦相当完备，如东京都就在两年前，对都民赠送每户一套的东京防灾手册，里面有各种灾害包括地震、海啸、火山、超大豪雨、土石流、大雪、感染症甚至于飞弹来袭时的SOP，以及平日需准备的物品，堪称是日本防灾的精华；许多都道府县也都有制作防灾地图等资料给民众。

然而目前日本所面临的防灾课题也相当多，例如地方政府因预算与人员的不足，加上乡间地带人口高龄化等问题，都降低了相关避难计划的执行力。此外，跨县跨区的防灾整合等问题，也是相当值得关注的，毕竟近年来的大规模灾害，影响范围相当广大，因此未来如何统整各一级地方政府的防灾体系，加强各阶层的执行力，还需要日本政府的努力。

而台湾在经历921大地震之后，在2000年通过了《灾害防救法》，至此台湾才开始有完整的防灾体制，然而目前台湾仍着重在官方的救难训练，对于一般人民的防灾演练依然缺如，而每年的万安演习，也仅止于军事防空演习，实属可惜。

事实上除了军事需求之外，地震、洪灾、土石流甚至于海啸等，各种灾害演练都需要全民的参与，毕竟灾害来临时，受害对象不分你我，唯有平时做好防灾准备，灾害来临时也才能从容面对。

日本的防灾训练，除官方的救灾训练之外，多半着重在一般民众的避难方式，让民众能自主避难，因为灾害来临时，受害对象不分你我，唯有平时做好防灾准备，灾害来临时也才能从容面对。 图／路透社