中国社科院 陈明｜日本跨区域治理（“广域行政”）政策介绍

现代化过程中，除了人口布局与治理单元不匹配等问题外，人们的日常活动还经常会超出常住地的行政区域，交通等跨区基础设施需要得到充分建设和维护，土地利用和开发也需要更多的区域性协调，在这一背景下日本适时推出了一系列“广域行政”措施。日本的“广域行政”合作机制分为非法人机制和法人机制两大类型，每种类型下又有若干具体合作方式。

两种方式相比，非法人机制更为灵活，地方政府之间可以运用这些合作机制方便地协同处理一些日常事务。但其不足之处也很明显：只能解决单一事务（比如消防、应急）或者日常生活中的小事（比如开具居民证副本），对于一些复杂事务则缺少必要的制度化权力，难以发挥实质作用。因此，具备条件的地区近些年来更倾向于设立法人性质的部分事务组合或广域联盟。

部分事务组合和广域联盟在性质上都属于特别地方公共团体，一般来说由市町村或特别区联合组建，主要负责处理联合单元或其执行机构的部分公共事务。与部分事务组合相比，广域联盟具有更广泛的行政权力，比如可以负责广域行政区内市政规划的制定与实施，而且可以直接从中央政府或县政府获得权力事务转移。

广域联盟从1995年开始设立，截至2018年，日本全国已经建立了116个广域联盟，目前的总体趋势是广域联盟逐步增加，部分事务组合的数量逐步减少。

“广域行政”是一种比较灵活的治理单元重划措施，但这一政策的运用需要具备几个关键条件：一是有成熟的中央—地方分权机制，行政层级比较少，管理链条不太长；二是地方政府是一个有限政府，政府需要负担的公共事务边界清楚；三是广域联盟等特别地方公共团体内部能够实现有效治理，并能与地方政府良好协作。要具备这些条件，首先意味着已经有一套现代化程度比较高的社会治理体系，且“广域行政”还要求在现有治理体系之上附加额外的制度成本，因而这一措施恐怕只能适用于日本这类中小规模的国家。对于大国而言，如果需要借鉴则必须对政策本身进行大幅的调整改造。

[陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，本文摘录自陈明：《乡村现代化中的空间秩序与治理演进》，《杭州师范大学学报》（社会科学版）2022年第2期。]