中评智库》菲马可仕南海政策的域外因素（陈本铿）

菲律宾总统小马可仕（中）30日在菲律宾总统府会见美国国务卿布林肯（左）和美国国防部长奥斯汀（右）。（路透）

2022年6月，马可仕上台后，菲律宾在南海问题对华态度转趋强硬，升级与美国的战略安全关系，不断挑战中国南海主权和权益。 南海仲裁案裁决的负面效应，正从国际舆论和法律制度层面，向南海立场争议、海洋侵权行动甚至引发军事冲突等层面延伸。 2024年6月17日，中菲两国在南海仁爱礁附近发生冲突，给中菲关系发展蒙上重大阴影分析马可仕上台后菲律宾南海政策演变以及影响因素，并提出相应对策建议，对中国政府维护南海主权和权益，具有重要意义。

一、马可仕上台后菲律宾南海政策综述

（一）主轴：南海事务上对华态度比前任有所强硬，但仍努力避免与中国发生冲突对抗

2016年杜特蒂上台执政，以务实态度发展对华友好关系，客观而言，南海局势得到一定程度缓和。 马可仕上台后，频频挑战中国在南海主权和权益。 2023年以来，菲律宾在仁爱礁、黄岩岛、铁线礁和仙宾礁等试图全面挑战中国底线，拒不承认与中方达成任何谅解和争议。 2024年5月，菲律宾单方面宣布，在菲律宾最北部设立海岸警卫队前哨基地，用于监视中国在南海「危险」行为。 几乎同一时间，马可仕在香格里拉峰会上发表主旨演讲，表示菲律宾拥有1982年《联合国海洋法公约》和具有约束力的「2016年南海仲裁案」，在南海争端上对中国表示「我不打算屈服，菲律宾人不打算屈服」。

6月17日，菲律宾派出包括1艘运补船、2艘充气艇在内的6艘船只，抵近南沙群岛仁爱礁邻近海域，企图向非法「坐滩」的「马德雷山号」军舰运送物资。 中国海警对闯入仁爱礁海域的菲船艇，依法采取警告拦阻、登临检查、强制驱离等管制措施，并缴获枪支等非生活用品。 中菲两国人员异常接近并发生对峙，其烈度远超历次仁爱礁对抗，也为近十年来南海争端之最。

但同时菲律宾也认为「南海问题不是中菲关系的全部」。 6·17事件发生后，菲律宾国家海事委员会主席贝尔萨明表示，菲律宾军方人员与中国海警的对峙「可能是误会或意外」，「我们尚不准备将此归类为武装袭击」。 马可仕本人也表示，「菲律宾不会挑起战争，并将始终致力于和平解决争端，拒绝遵守那些迫使我们在大国竞争中选边站的规则。」努力避免与中国在南海发生冲突。

（二）重点：提升与美国的战略安全实质性关系

对于菲律宾而言，美菲同盟关系是建立在牢固的历史和文化联系，以及对民主和人权的共同承诺的基础上。 1951年美菲签署的《美菲共同防御条约》，为两国在二战后建立的强有力的安全伙伴关系奠定坚实的基础。 杜特蒂执政时期，美菲同盟关系出现暂时性「疏离」，但是在安全领域，美菲防务关系并未出现严重倒退，例如一度被暂停的《访问部队协定》虽然暂停，但很快便恢复。 近年来，美国不断重申在实现美菲双方共同的愿景—一个自由开放、互联互通、繁荣、安全和有韧性的印太方面，美菲联盟将发挥关键作用。 马可仕执政以来，美菲同盟关系很快进入「蜜月期」，美国不断提升对菲律宾的军事援助、菲律宾对美开放新的军事基地，以及美菲两国频繁举行「肩并肩」、环太平洋军演等在内的各类军事演习等。

马可仕把加强美菲安全关系作为优先事项，与中国在仁爱礁、黄岩岛等南海争议岛礁及附近海域的争端不断升级。 在拜登和马可仕主导下，美菲同盟关系在2023年2月得到实质性提升。 4月，美菲在华盛顿举行「2+2」外长和防长会谈，两国认为中国持续的「欺凌」和「威胁」，促使菲律宾寻求与美国和其他「志同道合」的伙伴，建立更密切的军事关系，以加强威慑和维护菲律宾主权。 菲律宾允许美国使用额外的4个军事基地，位于巴拉巴克岛、梅尔乔尔·德拉·克鲁斯营、卡加延拉尔-洛机场以及海军基地卡米洛·奥西阿斯。 自此，美国在菲律宾军事基地增加至9个。 对于美菲两国而言，这些新地点无疑可以加强美国和菲律宾武装部队的互操作性，使两国能够更加无缝地共同应对所谓「印太地区的共同挑战」。

进入2023年以来，美国多次强调对美菲军事同盟关系的承诺，并适时推进以《加强防务合作协定》（EDCA）为核心的美菲军事安全合作。 5月，美菲发布《双边防务合作指南》，明确美国对菲律宾的防卫承诺范围。 6月，美菲日在菲律宾巴丹岛附近海域举行三国海上联合军演，剑指中国的意味不言而喻。 11月，美国和菲律宾军队首次在南海上空执行联合情报、监视和侦察任务。

2024年4月12日，拜登政府再次向菲律宾保证，在对中国于南海争议地区的挑衅行为日益担忧之际，美国对菲律宾防务的承诺是「如钢铁般牢固的」。 美国国防部长奥斯丁会见马可仕时，表示美菲两国增加联合巡逻等联合海上活动的频率，以支援菲律宾在南海合法行使权利，双方同意加快一系列双边举措，以加强信息共用、互操作性，以及增强菲律宾武装部队的能力。

7月30日，拜登宣布美国承诺从2024财年的《印度-太平洋安全补充拨款法案》中，向菲律宾拨款5亿美元的外国军事资助（FMF），美国可以根据《加强防务合作协定》（EDCA）进入菲律宾进行轮换部署和预先部署设备。 同时，两国签订军事资讯通用安全协定（GSOMIA），该协议有助于更多地共用机密资讯，包括来自美国监视平台的资讯，大大提高菲律宾对南海海域的认识。

（三）衍生：加强伙伴关系建设，试图联合越南等东盟国家对华施压

马可仕上台后，改变杜特蒂政府在南海相对平衡的外交政策，逐渐放弃前任在大国间保持战略中立的立场，反而在安全上寻求加强与美日合作，积极与美日两国进行安全接触，为美日菲结成三方安全伙伴关系创造有利条件。 2024年4月11日，菲律宾、日本和美国通过加强经济合作和促进地区和平与安全的《三国领导人联合展望声明》，三方重申美国对美菲联盟的坚定承诺，并把1951年共同防御条约扩大到对南海任何地方的菲律宾武装部队、公共船只或飞机（包括其海岸警卫队的船只和飞机）的武装攻击。

菲律宾加强与美国同盟关系，以及与澳大利亚、日本、越南、汶莱和东盟所有其他成员国的战略伙伴关系，还将与韩国和印度等开展更有力的合作。 菲律宾是唯一公开支援美英澳「三边安全倡议（AUKUS）」的东南亚国家，同时欢迎与日、澳、韩等所有美国盟友建立更密切的安全关系。

菲律宾认为，少数几个拥有共同利益的国家之间的合作努力，将构成支援南海地区稳定架构的支柱。 比如，2024年1月，马可仕在对越南进行「国是访问」时，与越方签署两份谅解备忘录，主要涉及「预防南海事件」，以及两国开展「海岸警卫队之间的海上合作」。 7月1日，菲律宾外交部表示欢迎越南承认马尼拉向联合国提交的解决南海争议申请，该申请希望确保菲律宾在南海扩展大陆架的权利，菲律宾政府强调已准备好与越南举行会谈解决任何问题。 由此可见，菲律宾把美菲结盟视为促进国家安全战略的首要任务，试图为美日菲安全合作提供更多便利，与美国传统盟友建立紧密的安全关系，并联合越南等东盟国家对华施压。

二、影响菲律宾南海政策域外因素分析

（一）美国「选边站」南海政策是影响菲律宾南海政策的最大外部因素

1.美国对华定位发生深刻变化。 为维护现行国际秩序，确保美国领导地位，特朗普时期中美关系发生深刻变化，将中国视为「战略竞争者」「修正主义国家」，成为美国政府对华新的定位。 拜登政府基本延续特朗普政府的对华战略，2021年将中美关系定义为「极为激烈的竞争」，而非「冲突」。 由于出现俄乌战争、佩洛西窜台、美国试图与中国「脱钩断链」等一系列事件，中美两国关系急转直下。

2022年，美国出台《国家安全战略报告》称「中国是唯一一个既有重塑国际秩序意图的竞争者，也逐渐拥有经济、外交、军事和科技力量来日益推进这一目标」，「未来十年是美国与中国竞争的决定性十年」。 对菲律宾而言，「美国由」接触『走向』遏制』的对华战略，代表着中美两国的竞争性正逐步上升，中美关系正发生全方位的范式变化」。 在南海问题上，拜登将其视作为对华战略竞争的一个重要抓手，「打着维护《联合国海洋法公约》的旗号并基于『自由和开放的印太』理念，频繁在该地区开展所谓的『航行自由行动』，并屡屡进入中国南海相关岛礁12海里内进行侵扰，严重损害中国在南海的主权权利和合法权益。 」

2.美国在中菲南海争端公开「选边站」，导致南海争端常态化和长期化。拜登时期出台的美国《临时国家安全战略指南》和《印太战略报告》均体现出其对于联盟和伙伴关系的重视。与特朗普时期不同的是，在具体实践中，拜登政府已重新回归美国的联盟外交传统，试图联合日本、菲律宾、澳大利亚等盟友或者伙伴，在南海地区构筑以美国为中心的联盟体系。

自1995年中菲美济礁冲突以来，美国的南海政策发生重大转变，开始公开介入南海争端，并质疑中国的南海权益主张。2020年7月13日，美国时任国务卿蓬佩奥关于南海政策的声明，标志着美国放弃在南海争端「不持立场」的政策，支持「南海仲裁案」，要求中国切实遵守国际仲裁，甚至倒向中国的对立面。「美国当前在南海的政策和行动只奉行一个逻辑，即支持任何一个国家针对中国的侵权和挑衅性行为，反对或抹黑中国在南海的一切行为举措。」

美国主要通过以下三种方式干涉南海问题：一是引导南海问题通过多边方式解决，鼓励东盟整体参与到南海问题的协商中；二是以维护「自由航行」之名，在南海实施「航行自由行动」；三是扶植重点国家在南海问题上制衡中国。近年美国国会关涉南海或台海的一系列法案，比如《2022年台湾政策法案》《2023年南海和东海制裁法案》《2023年支持台湾法案》等，都明文规定「南海仲裁案」是终局的，对「双方都具有法律约束力」「中国政府必须遵守」，认定中国是南海秩序潜在的破坏者。马可仕多次在南海问题上作出强硬表态，既是向国际社会表示菲律宾在维护国家安全上的坚定立场，也是美国频频在南海问题上公开「选边站」的结果。

3.美国推行「南海军事化」战略思维短期内不会改变。秉持大国竞争战略，美国的冷战思维并没有消失，反而愈演愈烈。面对中国不断增强的海上军事力量，实施推进海洋强国战略建设，美国显著加快在南海军事化进程，在南海的军事部署和推行「南海军事化」战略思维，更具进攻性和冒险性。2023年，美军在南海「闯岛式」航行自由行动的次数高达6次，12月4日美舰更是罕见地闯入仁爱礁邻近海域。

对于美国而言，菲律宾是「『印太经济框架』所有支柱与『全球跨境隐私规则』的参与者、美国在东南亚最亲密的双边盟友、『三边安全合作』和『四方安全对话』的谨慎支持者，以及『印太海域态势感知伙伴关系』和『全球基础设施和投资伙伴关系』等倡议的重要受益方」，因此，菲律宾对美国推行「南海军事化」战略思维是支持并扈从的。美国「持续增加国防预算，实施精确化打击，是其稳步推进的计划，而『航行自由行动』、抵近侦察和大规模军事演习等常规性威慑手段，将继续成为美国扰动南海局势的基础」。未来一段时间内，美国推行「南海军事化」和「以菲制华」战略思维不会改变，将继续怂恿菲律宾来制衡中国，企图以较低的战略成本，维持在南海的霸权地位。

（二）菲律宾在利用台湾问题作为筹码、试图「以台压华」上陷入矛盾

1.赖清德上台后在南海问题上不断挑衅中国大陆，试图推动南海政策真正的「台独化」。 中菲两国于2024年6月17日在仁爱礁引发小规模冲突后，民进党当局声称「中国持续借故增加在台海周边及南海区域之军事行动，搭配外交打压、经济胁迫与认知作战、法律战等手段，不断提升灰色地带侵扰，破坏区域的稳定。 台湾会持续负责任地处理两岸关系，并致力维持台海及印太区域现状，也希望国际社会不应允许中国任意划设红线。」

2024年6月15日，在接见七大工业国集团领袖时，赖清德扬言「反对任何单方面透过武力或胁迫，改变现状的企图，同时关注中国在南海的行为，多次妨碍他国公海航行自由，七大工业国集团成员再度以具体行动展现对台海和平稳定及台湾参与国际事务的支援。」

6月19日，赖清德声称「南海航行自由攸关区域和平与稳定，为国际社会所高度关切，我国反对任何片面以武力改变现状的企图与行动，以及在南海地区不断升高的灰色地带行动与军事胁迫作为，不仅不利于维护区域和平稳定，也损及以国际法与联合国海洋法公约为基础的国际海洋秩序」。 赖清德南海政策论述可能摆脱基于一个中国的历史叙述，忽视对南海历史性权利，以南海问题为抓手，不断挑衅中国大陆，推动南海政策真正的「台独化」。

2. 菲律宾试图将台海问题沦为政治外交操作的工具。 2023年5月，马可仕在接受路透社访问时，表示「如果台湾遭到袭击，菲律宾基地或将『很有用』，比如协助菲律宾公民撤离交战区。」 12月，马可仕表示「菲律宾将必须打破旧思维，作出『范式转移』」，时刻关注台海局势变化对菲律宾的影响。

2024年1月，赖清德当选后，马可仕在总统官方帐号表示祝贺「赖清德当选台湾下任总统，期待菲台之间加强共同利益」，赤裸裸地干涉中国内政，严重违反「一个中国」政策。 虽然其后表示菲律宾政府仍支援「一个中国」政策，但造成严重后果已无法挽回。 台湾问题就是菲律宾操作的一个政治外交工具，菲律宾把台湾问题当作「以台压华」的筹码，利用台湾问题提高与中国讨价还价能力，从而在仁爱礁和黄岩岛向中国施压，迫使中国在南海问题上作出退步甚至妥协。

3.避免菲律宾过分陷入台海冲突中，适时保持相对克制。 与拜登政府对菲律宾的关键战略目标不同的是，菲律宾避免过分陷入台海冲突中，适时保持相对中立。 马可仕认为「中国和美国之间的战略竞争正渗透到不断变化的地区格局中。 这一竞争制约着地区国家的战略选择，这种竞争加剧了热点问题，并造成了新的安全困境」。菲律宾驻美大使罗穆亚尔德斯认为：「如果台海有事，菲律宾只有在维护自身安全需要的情况下，才会允许美国使用其军事基地，菲律宾将不允许美国在美军可以进入的地点储存用于台湾行动的武器。 「

2022年8月，美国众议院议长佩洛西窜访台湾，引起中国大陆强烈反应，并于8月4日—9日在台海周边进行军事演习，这让马可仕「非常担心在台湾岛内的约15万菲籍劳工，更害怕中美在台海发生冲突，菲律宾将不得不履行同盟义务而受到牵连」。 2023年4月，菲律宾透露美菲《加强防务合作协定》中将包括另外四个基地的位置，但美菲两国都极力澄清《加强防务合作协定》的目的，主要是为了菲律宾的利益，而非台湾的利益。 马可仕认为，由于地理上的接近和菲律宾人在台湾的存在，菲律宾在两岸问题上有着正当的利益。 「菲律宾人民与台湾海峡两岸人民的兄弟情谊源远流长，和平与稳定必须占上风，因此，我们继续敦促各方在这个问题上保持克制。」

赖清德2024年5月20日就职以来，始终没停止挑衅大陆，多次声称两岸「互不隶属」，为震慑「台独」分裂分子，5月底，中国人民解放军在台岛周边进行军事演习，对此，菲律宾国防部长特奥多罗认为「军演属于中国的内部事务，与菲律宾没有关系」。 「马可仕有待价而沽之举并以加强菲律宾自身国力和竞逐南海为要旨，但同时明确表示菲律宾秉持一个中国政策，无法承受该区域紧张局势进一步升级的后果，呼吁各方保持克制和通过外交手段解决问题，而菲律宾着力于执行保护国家领土完整、主权和主权权利的任务。」 由此可见，面对未来台海可能发生冲突，马可仕是要极力避免菲律宾陷入冲突中，试图在台海保持相对克制。

（三）东盟面对中菲南海争端立场不一，有效抑制菲律宾在南海不切实际的幻想

「军事上依赖美国，经济上依靠中国」二元结构是东盟各国面对当前南海形势发展的真实写照。 东盟面对中菲南海争端立场不一致，可以大致分为为四类：

第一类：缅甸与柬埔寨，历史传统上与中国政治、经济、安全联系相对密切，较为支持中国在南海问题上观点立场。

第二类：泰国、老挝、新加坡，更多的是关心对华经贸利益，对南海问题不选边站，持相对中立立场。

第三类：印尼、马来西亚、汶莱等国与中国在南海问题上存在某些争议，基于自身国家利益，虽不太支持中国政府关于南海问题的立场，但也并非坚定「反华」，以免影响对华关系。

第四类：越南和中国是山水相连的社会主义友好邻邦，当前两国正积极构建具有战略意义的中越命运共同体，但两国在南海问题上也存在不小的争议。 2024年7月18日，越南单方面向联合国大陆架界限委员会提交南海外大陆架划界案，违反《联合国宪章》《联合国海洋法公约》等国际法，违背中越两国签署的《关于指导解决中越海上问题基本原则协定》和中国与东盟国家签署的《南海各方行为宣言》。 目前越南在南海进行填海造陆的面积已是中国的一半。 随着南海问题呈现复杂化与多边化的趋势，越南国内反华情绪不断高涨，对中国在南海正常的维权行为表示不满，但又同时认为南海问题并非中越关系的全部，越南并非永远与美国、菲律宾在南海问题上站在同一条战线。

面对东盟等相关国家对中菲南海争端立场不一致，一定程度上降低菲律宾对华的强硬立场，有效抑制菲律宾在南海不切实际的幻想，发挥菲律宾对华强硬的南海政策的「安全阀」作用。

三、多重谋划，积极应对各方在南海制衡强度不断加大的趋势

（一）保持战略定力，积极面对美国在南海问题的制衡压力。 解决南海问题，有效维护中国南海主权和权益，必须站在中美关系大局进行思考。 美国的南海政策受中美关系变化的影响，因此破解中美关系在南海存在困境，缓和改善中美关系，成为破解现阶段南海争端的关键因素。 当前，由于「南海仲裁案」的背书和美菲同盟关系的加持，菲律宾通过对仁爱礁的长期固化和试图重返黄岩岛的行为，南海局势出现阶段性、局部性升温甚至对抗，发生冲突外溢也在不断上升。 欲破解南海争端，维护南海主权和权益，中国需要从发展中美关系的大局出发，坚持相互尊重、和平共处、合作共赢原则，构建总体稳定、均衡发展的新型大国关系，寻找缓和中美矛盾的关键节点，增进中美政治互信。

面对美国试图主导南海「军事化」加速演进和「以菲制华」的图谋，中国要敢于斗争、善于斗争，增强主动识变、应变、求变的信心和能力，在南海乱局中保持战略定力，一方面要充分认识南海问题也存在周期性的「升温」与「降温」，伴随中美关系结构性的矛盾变化而变化。 另一方面，要科学研判美国南海政策在推动过程中的「虚」与「实」、「缓」与「急」、「轻」与「重」，善于抓住时机，占据主动位置，努力避免中美在南海发生冲突意外的情况出现。

（二）增强南海叙事构建和话语权建设，坚决维护南海权益。 一方面，坚持历史和法理客观的立场，还原南海问题的本源，揭露菲律宾侵占中国南沙岛礁的历史真相以及美国南海政策演变的驱动因素。 同时面对美国、菲律宾等国不断炒作的「仲裁裁决的拘束力」「中国改变南海现状」「中国在南海搞军事化」「中国是南海的麻烦制造者」「中国南海权利主张的非法」「断续线和西沙领海基线是过度的海洋声索」等错误叙事，进行强有力的揭露批驳，并聚焦「战后国际条约对南沙和西沙群岛主权归属中国的秩序安排南海仲裁案裁决的荒谬和瑕疵伪南海史认知陷阱等叙事，并以此为契机进行南海历史集体记忆的重塑和南海问题国际认知的构建」。

另一方面，要积极加强话语权建设，构建对中国有利的南海话语体系。 拜登表示：在南海地区美国不需要冲突，但会出现极端竞争，我不会像特朗普那样行事，会将把重点放在国际规则上。在南海争端的国际话语权争端中，「美西方势力其惯用的流畅手段是通过政府及军方重量级官员在不同场合发声造势、主流媒体集体炒作、国际知名智库解读、盟友及伙伴国随声附和等方式，凭借其强大的国际传播能力从多管道多角度对同一资讯进行重复性阐述和投送，最终形成『复调性』传播，牢牢把握舆论的主导权。」同时，基于南海的历史现实和客观实际，中国」需要正视南海国际话语权建设中存在的不足，主动而为，积极塑造，将南海国际话语权建设深嵌在百年未有之大变局之中，以实现海洋强国为出发点，以建设『蓝色伙伴关系』为纽带促进身份认同，通过『21世纪海上丝绸之路』实现利益共用，凭借『海洋命运共同体』进行理念扩散」。

（三）发挥东盟在南海争端中建设性的关键作用。 东盟作为一个区域组织，如果受美国等外部势力控制，主导通过一系列对中国不利的多边协商机制参与南海问题，反而给中国南海维权增加难度，中国要认清形势，坚持原则立场，一方面要防止东盟被越南、菲律宾等个别国家绑架，沦为推行其南海政策的工具，另一方面，也要防止中国和东盟关系因南海争端全面滑坡的风险，确保东盟在南海争端中始终发挥建设性的作用。

中国要认真总结2002年《南海各方行为宣言》的经验，积极检讨《南海各方行为宣言》制定前后，中国扮演「慢热」的角色。 在《南海行为准则》的制定过程中要扮演更加积极主动角色，当前，通过三读后的「南海行为准则」磋商，达成共识的难度及面临的挑战亦不容低估，中国要引起高度重视。

针对东盟在南海问题上立场出现「分化」，各成员国在南海问题上产生利益分歧的形势，中国更需认清形势，顺势而为，要跟东盟国家相向而行，从海洋环保、航道安全、危机管控、预防外交和构建沿岸国合作机制等领域着手，扩大合作层面。 「面对东盟在南海问题上呈现出利益分歧的情势，从而理解到争取其他东盟国家支持中国立场的重要性，特别是针对其他未涉入南海问题且需要与中国维持良好关系的东盟后进国家，更是中国大陆必须积极经营并建立对抗外来势力统一阵线的重要盟友。」

（四）高度警惕民进党当局在南海问题上立场和角色的变化与影响。 台湾是南海「五国六方」中的关键一方，台湾目前在南沙群岛中占据最大自然岛屿太平岛，而太平岛又在南沙群岛中处于重要战略地位，不能忽视台湾当局在南海问题上扮演的立场和角色。 当前面对民进党在台湾长期执政的趋势，充分认识南海政策只是民进党凸显台湾主体性的工具，并试图拓展国际空间，要警惕民进党当局放弃「断续线」和允许美军舰停靠太平岛，甚至将太平岛出租给美国。 中国大陆更要坚持原则立场，把握底线思维，敢于斗争、善于斗争，持续对美国、菲律宾等域外势力与民进党当局就南海问题相互勾结保持高压态势。

（作者为福建省委党校副教授）

（本文授权中时新闻网刊登，原刊于中评社刊发、中评智库主办的《中国评论》月刊）

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