中评智库》拜登政府对台政策特点（胡淑慧）
拜登上台后，延续川普时期的「以台遏华」战略，使一个中国政策进一步「空心化」，同时更加注重联合盟友干涉台湾问题。（示意图／达志影像）
北京联合大学台湾研究院副教授胡淑慧博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《试析美国拜登政府对台政策的动向与特点》，文章内容如下：
一、 拜登政府对台政策的新动向
拜登上台后，美对台政策在总体上延续川普时期的「以台遏华」战略的情形下，加紧实质性提升了美台在战略、政治、法律、安全、军事与经济等领域的关系，使一个中国政策进一步「空心化」，同时更加注重联合盟友干涉台湾问题。拜登政府对台政策的新动向包括以下八个方面：
第一，强化对台支持与安全承诺。拜登上台后，延续川普政府将对台「六项保证」纳入一个中国政策内容中，多次表示将依据「与台湾关系法」、中美三个联合公报和「六项保证」，对台维持界定、有原则和跨党派的支持。2021年3月，美国白宫发布「国家安全战略暂行指南」，明确指出将支持台湾这个「领先的民主政体和关键的经济与安全伙伴」。国务卿布林肯、国家安全事务顾问沙利文与国防部长奥斯汀均多次称，「美国对台安全承诺坚如磐石」。2021年拜登先后两次在采访中公开声称「协防台湾」。是年11月，美参谋长联席会议主席密利宣称如中国大陆对台动武，美军「绝对有能力保护台湾」。
第二，加快对台政策「法制化」与「内政化」的步伐。拜登上台后，美国会的亲台势力继续抛出一系列涉台提案。据台官方统计，美国第117届国会开议短短一年，提出「友台」议案数高达51案，超过上届国会的32案，显示美国会挺台动能高涨。迄今新一届国会的亲台势力抛出的具有高度政治敏感性涉台提案总计十余项，这些涉台提案主要分为两大类，一类是纳入「友台」条款的综合性法案，诸如「2022财年国防授权法案」「2021美国创新暨竞争法案」「确保美国全球领导地位及参与法案」「2022年美国竞争法案」「2022财政综合拨款法案」等。
另一类是为台湾「量身定制」的台湾专案，依抛出提案的先后顺序，包括「要求国务卿拟定策略协助台湾重获世界卫生组织（WHO）观察员地位法案」「防止台湾遭入侵法案」「台湾升级法案」「台湾关系强化法案」「台湾国际团结法案」「台湾『外交』检讨法案」「台湾防卫法案」「台湾和平与稳定法案」「台湾伙伴关系法」「武装台湾法案」「台湾威慑法案」等，重点聚焦美台政治、军事、安全关系及支持台湾拓展「国际空间」等议题。
第三，延续上一届政府的「印太战略」，将台湾纳入其中。继川普签署「亚洲再保证倡议法案」，明确要求将台湾纳入「印太战略」，并在提前解密的「美国印太战略框架」中将台湾纳入「印太战略」第一岛链之后，拜登延续川普政府围堵中国的「印太战略」，将中国视为所谓「21世纪全球最大地缘政治考验」。其推进具体路径：一是升级美日印澳「四方安全对话」（Quad）机制。将Quad由部长级会议升级为首脑峰会，并由线上峰会转为线下峰会，且趋于常态化。沙利文将Quad机制形容为「美国印太政策的基础」,旨在以Quad为依托，企图构建所谓印太版的新「北约」。
二是积极发展同日本、韩国、澳大利亚、印度的关系，以争取其对美国「印太战略」的支持。三是倾力于东南亚，试图在中国周边构建反华包围圈。2022年2月11日，白宫公布拜登任内首份区域战略报告——「印太战略报告」，该报告把台湾列为共同维持印太区域和平重要区域伙伴，宣称印太地区的挑战主要来自中国；美国将与区域内外伙伴「维护台海和平稳定」，「支持台湾自卫」；在实现「加强威吓目标」上，美国将通过发展新能力、作战概念、军事活动和国防工业倡议等手段，针对「包括台湾海峡在内的军事侵略」进行威吓。
第四，拉高美台高层互动频次与层别。拜登上任后美台高层互动突破频仍：台「驻美代表」萧美琴在1979年台美「断交」后首次受邀参加拜登的就职典礼，并频繁出入美国务院；副国务卿费尔南德斯和助理国务卿康达分别会见萧美琴的照片和推文被国务院官方推特帐号发布；美议员代表团乘坐美国海军C-40A专机赴台面见蔡英文，并首度进入台「国防部」；副总统贺锦丽和台湾地区副领导人赖清德在参加宏都拉斯总统卡蕬楚就职典礼时寒暄致意。
值得注意的是，美台业已将接触层别升级至「大使级」，变相开展官方往来，且或趋于常态化。2021年，美国驻WTO临时代办比斯比与台「驻WTO代表」罗昌发会面；驻日本代理大使杨舟邀请台「驻日代表」谢长廷前往大使官邸餐叙，并在推特与脸书上公布消息与合照，创美台「断交」以来美国官方首度邀请台湾「驻日代表」到官邸进行交流首例。帛琉总统抵台访问时美驻帛琉大使倪约翰随行，成为美台「断交」以来美驻外大使首次公开访台；驻法国大使馆临时代办阿杰勒邀请台「驻法代表」吴志中赴其官邸餐叙，台湾媒体称这是台美「断交」以来美国驻法国大使馆邀请台方代表进入官邸的首例；新任驻日本代理大使谷立言拜会台「驻日代表」谢长廷，其后谷立言在推特上发出两人合照，谢长廷则将两人的合照上传至脸书。上述行为可能导致其他国家效仿此种模式与台湾进行官方接触或合作，危害不容低估。
第五，加强美台军事安全合作。为达到「挺台遏华」目的，拜登政府进一步强化与民进党当局的军事安全合作，民进党当局则加紧与美军事勾连，迎合美对其「毒蛙」战略要求。一是美台高层军事安全官员增加互动交流。台「海军司令」刘志斌受邀赴夏威夷参加阿奎利诺接任美印太司令部司令仪式；台陆军司令徐衍璞上将率领小型访问团赴美访问；台「海巡署长」周美伍与美国海岸防卫司令部高层进行对谈。
二是延续川普政府对台军售常态化政策。2021年8月4日、2022年2月7日，拜登政府先后两次宣布对台军售，总金额约8.5亿美元。2022年4月，美国再次宣布向民进党当局出售价值约9500万美元的「爱国者」导弹技术协助项目，美对台售武有进一步走向常态化趋势。
三是美台海巡合作急速升温。双方签署「美台海巡合作谅解备忘录」，被视作美台间准军事合作。美台分别设立海巡工作小组，并召开首次工作小组会议。四是美军人员驻台及协助台军训练趋于公开化。2021年10月，蔡英文在接受美国有线电视新闻网（CNN）独家专访时，公然表示「有美国军队驻台」。台「国防部长」邱国正首度证实，有40名台海军陆战队员前往关岛，与美军一起训练两栖登陆与城镇战。在美军驻台问题上，此前美国防部多次出面否认，现在不仅默认美媒披露，而且默许民进党当局公开。
五是美军机舰在台海及周边活动频繁。拜登上台以来，迄今美国军舰先后14次穿越台湾海峡。2021年6月，美国会三名参议员首次搭乘美空军波音C-17全球Ⅲ运输机窜访台湾，以此为突破，美军机一再公然飞台。
第六，提速美台经济科技领域合作，尤其重启美台「贸易暨投资框架协议」（TIFA）协商。一是美台重构产业链、供应链，加大对大陆科技围堵的力度。拜登上台后，美台先后举办「美台半导体供应链合作圆桌论坛」「美台半导体峰会」和第二届「美台经济繁荣伙伴对话」。美台双方协商建立一项高层经贸对话机制——「美台科技贸易与投资合作架构」（TTIC），规划在半导体、5G、电动车等领域深化合作，拜登政府寄希望以此将台湾产业纳入对中国大陆的高科技打压的轨道。
二是重启中断4年8个月的美台TIFA会谈。2021年6月，美台重启TIFA会谈，成立不同项目工作小组，讨论「贸易协定」「供应链安全」和「疫苗代工」等问题。三是鼓励台商对美投资，加大对美采购，台对美贸易与投资呈现增长态势。2021年6月，台「政务委员」邓振中组织153家台湾企业、220名公司代表赴美参加「选择美国投资高峰会」，台参与规模再度居全球之冠。四是由美台「双边体系」迈向美国主导的「多边经贸体系」。拜登政府正加快推进建立「印太经济框架」，新「印太经济框架」将着重数位经济、半导体供应链、以及基础建设三大部分，台湾是重点规划对象。
第七，倾力支持台湾国际参与。一是助台「固邦」。美驻帛琉大使专程陪帛琉总统访台；美出面协调，为巴拉圭提供疫苗；布林肯亲上一线，呼吁圣露西亚、海地等国「抵抗中国疫苗利诱」；贺锦丽向宏都拉斯总统卡蕬楚提及宏台「邦交」议题。以上事例均有拜登政府助台「固邦」意味。
二是助台提升与「非邦交国」的实质关系。①以GCTF为依托助台提高国际能见度，助台提升与台「非邦交国」的实质关系。自GCTF于2015年成立以来，业已成为美国、日本、台湾等为主，吸引欧洲、东南亚乃至台「邦交国」参与的开放性多边对话机制，成员规模逐步扩大，议题覆盖面广泛。2020年12月，美国参、众两院透过「2021财政综合拨款法案」专门编列300万美元专项预算，授权美日台举办GCTF活动使用。2021年全年GCTF共举办16场活动。②对于加强、增进或升级与台湾关系的台「非邦交国」予以声援力挺。
美牵线搭桥，一度推动盖亚那同意台在该国设立「台湾办公室」，并力挺立陶宛顶住中国压力，允许民进党当局在该国设立「驻立陶宛台湾代表处」。三是加大对台湾参与国际组织及其活动的支持。①加大支持台湾参与WHO的力度。2021年5月，布林肯发表声明呼吁WHO支持台湾以观察员身分参加74届WHA，常务副国务卿雪蔓与欧盟对外行动署秘书长桑尼诺举行会谈,双方提及台湾有意义参与WHO及WHA等问题。G7外长公报、欧盟外长公报等均首度支持台湾有意义参与WHA，「美国在台协会」（AIT）、「日本台湾交流协会」及台「驻澳洲办事处」首度发表联合声明支持台湾有意义参与WHO，以观察员身分参与WHA。
②对台图谋加入联合国系统给予支持。2021年10月21号，在「联合国大会第2758号决议」通过50周年前夕，负责东亚和太平洋事务助理国务卿帮办华自强诬称「中国错误使用2758号决议，导致台湾频频被排除在联合国活动外」，呼吁各会员国加入美国行列，支持台湾有意义参与。10月26日，布林肯发表声明「支持台湾有意义地参与联合国系统」，并鼓励所有联合国会员国支持台湾有意义参与联合国系统及国际组织。岛内舆论称，这显示美国对台政策由战略模糊走向战略清晰，对台湾「国家化」和「准同盟化」态势明显，美国「一中政策」正蜕变为「一中一台政策」。
第八，联合盟友在国际场合操弄台湾议题，企图将台湾问题「国际化」。美国民主党素有强调联盟合作与价值观输出的传统，希望美国始终保持强大的「道义领导力」。在台湾问题上，拜登政府的共识是「美台共享自由、人权、法治等民主价值与共同语言，维持与台湾关系符合美国战略利益，要通过国防承诺确保台湾民主稳定」。因此，拜登政府在全面「以台遏华」的同时，摒弃川普的「美国优先」和单边主义的对外政策，重塑与盟友的关系，重返多边主义，重新审视对华战略的总体布局，开始拉拢盟友，以打群架的方式对付中国，「在全球形成围堵中国大联盟」的气势和阵势。国际社会更出现一个不正常的怪现象，美国、日本、欧盟、韩国、澳大利亚等国不断在双边或多边国际场合发表联合声明，频繁表达对台海和平稳定的关切，阻挠中国解决台湾问题。2021年4月，美日两国首脑发表「联合声明」，明确提出台湾海峡和平稳定的重要性，这是1969年以来美日首次将台湾问题纳入「联合声明」。
是年5月，美韩两国首脑发表「联合声明」，强调台湾海峡和平稳定的重要性。随后日本首相菅义伟、欧洲理事会主席米歇尔及欧盟委员会主席范德赖恩在共同参加的日欧峰会上发布的联合文件中，首次将「维护台海和平稳定」纳入其中。6月，日澳举行「2＋2」部长级会谈，会后发表的「联合声明」首度提及「维护台湾海峡和平稳定的重要性，敦促和平解决两岸问题」。同月，G7峰会公报宣称，「我们强调台湾海峡和平稳定的重要性，鼓励和平解决两岸问题」，日本共同社称，这是G7公报首次将「台湾海峡」纳入其中。
8月，澳大利亚与法国举行「2＋2」部长级会谈，双方在联合声明中「强调台湾海峡和平稳定的重要性，鼓励台海议题和平解决」。9月，美澳举行第31届「2＋2」部长级会谈，双方表示继续支持在不诉诸威胁或胁迫的情况下和平解决两岸问题。12月，美欧外交高层召开第二届「美欧中国议题对话」（U.S.-EU Dialogue on China），台湾议题被列入对话的讨论议程。2022年1月，日本首相岸田文雄与澳大利亚总理莫里森举行视频会晤并发表联合声明，强调台海和平稳定的重要性。是年2月，布林肯、日本外务大臣林芳正与韩国外交部长郑义溶在夏威夷举行会谈后发表「联合声明」，强调台湾海峡和平稳定的重要性，这是美日韩在「联合声明」中首次提及「台湾海峡」。
3月，美国与英国发布「印太地区协商联合声明」，重申维护台海和平稳定的重要性。此外，美国在精心构筑主导的美英澳AUKUS、美日印澳QUAD、「五眼联盟」（Five Eyes）中，均将台湾纳入其中。拜登政府2022年2月公布的「印太战略报告」提及台湾多达4次，称要与美国区域内外伙伴一起，共同维护台海的和平稳定，提升台湾的防卫能力，由台湾人自己来决定自己的前途。其让更多国家支持台湾、介入台海事务，笼络盟友对华集体打「台湾牌」的意图昭然若揭。民进党当局对外政策的核心是构建挟洋自重、拒统谋「独」的对外关系网，拜登政府拉拢盟友推动台湾问题「国际化」，给民进党当局的谋「独」挑衅撑腰壮胆。
二、 拜登政府对台政策的基本特点
第一， 拜登政府的对台政策具有两面性。川普任内不遗余力「掏空」一个中国政策，美对台政策日渐由原先在大陆和台湾之间极具两面性的平衡策略，转变为持续对大陆施压，对大陆强硬，向台湾倾斜，甚而鼓动民进党当局向大陆挑衅。拜登上任后，在不同场合向外界透露，美国的最大威胁是俄罗斯，最大的竞争对手是中国。布林肯在上任后的首场记者会上表示，美中关系是我们未来在世界上最重要的关系，这种关系越来越具有对抗性，有竞争的一面，亦有合作的一面。
2021年9月，国家主席习近平应约同拜登总统通电话，拜登明确表示，「美方从无意改变一个中国政策」。2021年11月、2022年3月，在和习近平主席先后两次视频会晤上，拜登承诺坚持一个中国政策，不支持「台独」，希望台海地区保持和平稳定。不难看出，拜登政府有意将川普任内「极限施压、全面对抗」的对华政策回调至「竞争+接触」的大国战略竞争框架。秉持现实主义理念，拜登政府通过运用「创造性模糊」，试图进一步「稳中」「助台」，持续塑造「不统、实独」的「台海现状」。不过，吊诡的是，拜登政府及其幕僚口口声声坚持一个中国政策，不支持「台独」，无意改变一个中国政策，看似调整了川普任内公开高调「挺台」做法，降低了对「台独」政权冒险挑衅的支持声量，纠正了蓬佩奥此前公开表示的「台湾不是中国一部分」的激进言论，貌似对「台独」风险的管控，对民进党当局可能的「台独」冒进的警告，以免其「法理台独」引发大陆动武，将美国拖下水。
然而事实上，拜登政府却反复言行不一，出尔反尔，在具有高度政治敏感性的台湾问题上不断「切香肠」，打「擦边球」，不断向「台独」分裂势力释放错误信号。拜登本人先后两次公然宣称「协防台湾」，虽然白宫高层官员均澄清「坚持一个中国政策」「对台政策没有改变」，但难以消除人们心头的疑虑。拜登政府通过运用「创造性地清晰」，非但自己力挺「台独」政权，而且拉拢盟友共同围堵打压中国大陆，建立「反华联盟」，干涉中国内政。在拜登政府的两面性中，制中为实，维护台海和平稳定为虚；挺台为实，一个中国政策是虚。
第二，拜登政府打「台湾牌」的手法更策略、力道更强劲。在「以台制华」战略的具体实施上,拜登和川普有一个显著不同，不像川普喜好「单打独斗」，横冲直撞，拜登更注重「拉帮结伙」,迂回弹性，刚柔并济。拜登执政以来，以对大陆不太具有挑衅性的方式，「温水煮青蛙」般从安全、战略、政治、军事、法律、经济、台湾国际参与等多领域对民进党当局予以支持，并借机展示捍卫「民主同盟」，美台实质关系大为提升。拜登政府联合欧亚盟友和某些国际组织介入台海事务，将台湾问题「国际化」，加大美国和盟友伙伴集体对华打「台湾牌」的力度。
三、 结语
总体来说，在中美战略博弈持续升级态势下，拜登政府继续奉行「以台制华」战略，提升与台湾当局的实质关系，同时在国际上拉拢盟友操弄台湾问题「国际化」。拜登政府把台湾当成遏制大陆发展与中华民族复兴的「棋子」极力加以利用，民进党当局为了个人及政党私利借机谋「独」，进一步加剧了台海紧张局势，给两岸关系和平发展与台海和平带来新挑战。
（作者为北京联合大学台湾研究院副教授）
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