工商社论》解析拜登政府对中国贸易政策的调整

工商社论

经过半年多的重新检视，美国贸易代表戴琪10月4日公布了拜登政府的对中贸易政策方针。新政策刚柔并济、有攻有守，在对中国释出一些善意的同时，也提出了更多尖锐的挑战。随后中美贸易谈判代表于10月9日进行视讯对话，戴琪向中国国务院副总理刘鹤直言当前美国政府对中国贸易的关切点，却是中国短期难以解决的制度问题，预示了美中贸易战将迈入更艰难的深水区。

美国前总统川普任内发动的美中贸易战，火力集中在加征惩罚性关税，然而，加征关税是两面刃，加上中国不断祭出反制措施「倒打」美国经济，使美方制裁效果大打折扣，最终两国在2020年年初签定美中第一阶段贸易协议，贸易战暂时熄火。

主张重返多边机制，且被认为与中国关系友好的拜登，在大选期间虽大肆抨击川普的对中贸易政策，但他上任总统后，却意外地延续川普时期对中国贸易惩罚措施，并任命长期在行政和立法部门处理对中贸易事务的戴琪为美国贸易代表，对外贸易政策锁定中国不言而喻。

戴琪4日在华府智库战略及国际研究中心（CSIS）演讲中开宗明义地表示，美中关系是复杂且具竞争性的，拜登期待此一竞争是支持美国劳工、助长美国经济，并增加美国的工作机会。戴琪说：她的工作就是「负责任地管理竞争，并确保竞争是公平的」。

整体而言，拜登政府仍延续川普时代的鹰派路线，但在考量美国国内整体经济和商业利益之下，对中贸易新政策采取「软硬兼施」的策略。

在姿态放软部分，戴琪的演讲释出三大善意。首先也是最重要的，戴琪提出美中「再挂钩」，她认为美中这两个全球最大经济体停止贸易往来，是不切实际的。

川普时代采取美中经贸脱钩战略，迫使全球产业链进行大重组，中外制造业纷纷探寻中国以外的新生产基地，但随后新冠疫情全球爆发，制造业订单又回流疫情相对可控的中国，让全球企业对于供应链新布局举棋不定。戴琪认同美中供需关系难以完全切割，或让全球产业链重组步调放缓，中国经济也可从外商迁出的困境中获得喘息空间。

戴琪释出的第二个善意是重启美中贸易谈判。自2020年1月美中签署第一阶段贸易协议后，美中经贸高层就未曾再进行谈判磋商，在这近两年期间，国际政经局势变化剧烈，除了新冠疫情冲击全球经济，美国政党轮替后，拜登政府联手盟友围堵中国的动作频频，此时美中若能以经贸做为切入点进行对话磋商，不失为改善关系的良机。

第三个善意是豁免部分对中国加征的关税。川普时期对中发动的关税战，直接增加中美甚至全球企业的税务成本，而且相较于中国企业所受的冲击，美企并未占得便宜，因此中美贸易战爆发以来，取消对中关税措施一直是美国各商业团体游说华府重点。戴琪提出这一政策方针后也剑及履及，10月5日立刻重启对549项中国商品的关税豁免程序，在减轻美国企业负担的同时，也让美中关税战降温。

但在善意的背后，更应留意的是美国对中国提出的挑战和质疑。首先是中国对特定产业巨额补贴等不公平贸易政策，已侵害美国企业和劳工的利益，由于美方不见中方改革产业政策的迹象，为此美国已决定放弃以国企补贴为主要议题的中美第二阶段贸易谈判，增加双方冲突的可能性。

戴琪特别点名三项产业：钢铁、太阳能和半导体。中国的钢铁和太阳能产品以低价倾销全球市场，已让美国相关产业一蹶不振，而半导体的竞争则是进行式，也是美国近年倾全力打压中国发展的项目，在戴琪明示之后，预料未来一段时间将是美国的优先任务。

其次，是美方将检视中国对第一阶段贸易协议的履约成效。在协议中，中方同意在2017年自美进口额的基础上，在2020年至2021年加购2000亿美元的美国商品和服务。戴琪坦言中国过去两年在采购美国农产品等领域履行了承诺，但其他领域却有不足之处。

美国彼得森国际经济研究所的数据显示，截至2021年8月底，中国对美采购仅履约62％。由于履约时限剩下不到三个月时间，中国「跳票」机率颇高，届时美方若以此为由再对中祭出惩罚措施，恐让贸易战再掀波澜。

另外，戴琪也将拜登政府的外交政策方针套用在对中贸易上，她强调将与美国盟友和伙伴紧密合作，捍卫自己不受到不公平竞争的损害。戴琪上任之后，已先后与英国、欧盟就川普时期遗留的贸易争端达成协议，化解美国与主要盟友之间紧张关系，接下来很可能与盟友在WTO、G20、G7等多边机制上联手制衡中国，甚至美国可能发挥其影响力，阻止中国加入CPTPP，以防堵中国进一步扩张实力。