政党政治与独立领域

(图/本报系资料照片

美国总统选举总算投票结束,到本文截稿时还不知道确定的结果,但一场足以消耗大量司法信任法庭大战,类似20年前的布希诉高尔案,恐怕还是无法避免。只要从川普选前对司法的超前部署,硬把原来保守主义5:4的些微多数拉开到6:3,而且毫不讳言就是要为选举诉讼预做规划,对于被当成工具人的法官真是情何以堪。当年参与审决的史帝文生大法官曾慨叹,本案最大的输家就是美国人民对最高法院的信任,再看20年后从总统到参院更无掩饰的操作司法,将来如何期待最高法院一槌定音,制度盲点已经很明显。

相对于传统上就被认为应有独立地位的法院,在行政机关底下设置的、独立于科层体制而有任期保障的委员会,要确保其独立而不被工具化,困难无疑更是加倍。但只有法律位阶的这类独立机关,有些也可从宪法上得到坚强的支持,比如国家通讯传播委员会监理媒体运作时完全独立于行政院,早在司法院第613号解释就得到明确认证,大法官认为监督国家机关政党既是媒体的天职,传播自由的意义就不仅限于侵害的防止,还要积极通过组织程序的设计,包括在行政院下设置独立于行政院的机关,以防止资讯垄断,确保社会多元意见的自由流通。

大白话来说,位阶不同的独立机关同样都要面对政党政治难局:政党为保住权力而去翻动所有石头,就和蝎子拚死也要咬人一口是一样的。在政党政治下独立机关仍能独立运作,一定有制度上的道理

美国的多元民主,使行政、立法之间还能有一定制衡,政党不像多数欧洲国家那样全面主导,大法官终身职保障也使最高法院的组成不尽然反映当代的多数,都是法官人格独立以外非常重要的原因。

同样成功的德国宪法法院,则是直面政党的权力逻辑,使人选产生必须通过主要政党间的协商,而以国会2/3多数的支持确保政党对最后人选有共识,且法官虽不受终身职保障,仍有长达12年、不得连任的任期,使其与主流民意有点黏又不太黏,可保相当大的独立空间。

面对更大独立威胁,本质上又不适合采终身职保障的独立行政机关,美国的潜规则是藉3:2比例确保两党意识形态的均衡,欧洲多数国家也多有类似的考量。这应该是15年前,我们的立法院因为新闻局关掉一家新闻台,而把行政院的通传组织法版本改成委员必须由政党推荐并经严格的专业审查,首届通传会就是由4个政党推荐而通过的9位委员组成,主委和副主委都是委员互选产生,其绩效如何可受公评,但没有人质疑其独立性

可惜大法官一方面为这个机关独立运作的宪法正当性打包票,另一方面又以建立在传统科层体制上的「行政一体」为理由,认定多党参与的组成方式违宪。回归行政院提名、立法院同意的模式,碰到全面执政的情形,其独立性先天上就难昭公信。在通传会的职掌还有不少需要与行政院统领的科层体系密切配合时,行政一体的要求不能说全无道理,但无论如何就媒体监理部分,通传会依法只能冒着长官不高兴的风险去独立做决定,其困难实不问可知。未来如果组织再造,把承担监理业务的部分从合并组成的数位发展部独立出来,应可在制度上提供更多独立保障。

无论如何,在大家关心美国总统选情之际,也该关注一下通传会正在处理的中天换照(不是行政院说的「执照延期」)案,在欠缺足够制度保障之下,我还是相信和期待所有委员能一本宪法和法律的意旨,以及加入执法的初衷在精神上保持绝对的独立,以古人所谓「天知地知,你知我知」的态度来自我惕励,千万不要自动或被动缴械,让媒体变成政党利益的人球,把我国好不容易达到的言论自由境界,迅速推向滑坡波兰执政党控制媒体在西方掀起的巨大风浪,就是令人悚然的近例。更何况我们的国际处境,还远远不及波兰!

(作者为国立政治大学讲座教授、前司法院大法官并任副院长)