专家传真－政府机关不应滥用人民「承诺」

行政法学理及实务上，有「自愿不构成侵害」的观念，所谓「自愿不构成侵害」，系指即便行政机关并无法律依据要求人民承担义务或放弃权利，但若人民同意承诺承担义务或放弃权利，则因此额外负担的义务或丧失的权利，就不算是行政机关对人民的侵害，而政府机关却常利用此一巧门，侵害人民权利。例如台化彰化厂许可证展延乙案中，即发生主管机关将台化公司于环境影响说明书中对于使用生煤成分之记载迳自解读为环评「承诺事项」，但台化公司却认为此仅为「现况描述」之重大争议。而彰化县政府更进一步以台化公司违反环评承诺为由，依环评法第17条、第23条规定课处台化超过新台币12亿元之罚锾，嗣后该罚锾处分，经诉愿后遭环保署撤销。显见申请人「承诺」问题，对其权益关系，影响至为重大。

而人民「承诺」之性质，基本上为人民公法上之意思表示，学理及实务方面有认为此属「准负担」之附款，亦有认为此属公法上之「单务契约」者，惟撇开此类法律上之见解问题，可知无论采取何种定义学说，人民之「承诺」，的确会发生拘束承诺人自身之法律效果。然而，承诺于本质上应该是「你情我愿」，但就笔者之实务经验而言，行政机关凭借其强大的公权力地位，人民实际上很难与之相抗衡，故虽谓人民之「承诺」事项，但实际上不乏机关以人民「承诺」的外衣包装逾越法律规定之要求，此是否确实完全出于人民之「自愿」，已有疑问。

且机关作为第一线解释适用法律者，对于人民所提出之诸多申办资料中，任意指画其认定之「承诺事项」，亦时有所闻，长此以往，行政机关对于人民「承诺」，实有滥用之情事，此恐架空法律保留原则，若不予导正，法治国势将崩毁。笔者认为，人民「承诺」毕竟是法律保留原则之例外情形，应「从严解释」，且依民法第98条规定：「解释意思表示，应探求当事人之真意，不得拘泥于所用之辞句。」此一原则，于解释公法上人民「承诺」时，亦有适用；另者，行政机关之各项行政作为如有错误，尚可依循行政程序法第117条规定予以撤销，或依同法第114条、第101条予以补正或更正，则人民之「承诺」如有误解，自应允其有修正之可能，方符事理之平。

以六轻海淡厂环评审查107年3月2日专案小组第2次初审会议而言，针对初审结论补正确认事项，专案小组于会议记录载明:「开发单位确认『缺水时以高载运转，减少自集集拦河堰取水量』，系采每年2至5月或经济部水利署认定水源不足期间（排除开发单位不可抗力因素期间），采日产淡水量10万吨全量运转，并于公告审查结论后3年内完成兴建营运。」，惟台塑代表于当场对上开「结论」即表示「无法接受」，环保署事后却指出，「六轻倘欲改变其回应承诺内容，则应于后续环评委员会说明。」，暂将此部分是否确实为承诺事项搁置不论，即便此系「承诺」，基于「承诺」应从严解释之原则，以及须探求当事人真意之角度而言，专案小组于台塑代表当场异议后，即应予更正内容，或将其异议表述明确记载于会议纪录，而非轻率将之强行列为「承诺」事项之结论，并双手一摊表示「若须改变，应于后续环评委员会说明」，当然，实务上，申请人当场之「异议」，往往遭到忽略，申请人也无从强制主管机关变更其结论，但此异议将是未来申请人再提起行政争讼时，据以主张权利之重要依据。

另者，人民「承诺」无论解为「准负担」或「公法上单务契约」，依行政程序法第94条及同法第137条第1项第3款规定，均须符合「不当联结禁止原则」以及各项行政法上原理原则。限制兴建期间及命每年2至5月均须全量运转，与环评目的是否有正当联结，以及无条件要求全量运转所徒耗之电力与徒增之排碳量，是否仍为最佳保护环境作为，多有进一步讨论空间。而若主管机关仍执意将上开结论以申请人「承诺」为由，纳入环评审查结论，基于目前行政法院认定此类人民承诺事项系「准负担」附款之见解，申请人如认此非其所欲为之「承诺」，得提起撤销诉愿、撤销诉讼以谋救济。

笔者肯定主管机关对于环境保护之执法决心，但法治国原则之信守亦不能偏废。期盼经由相关案件经验之累积，更能明确法律适用，以达环境影响评估法之立法目的，兼顾环境保护与经济建设发展，创造公益与私益之双赢局面。