【專家之眼】解析美國2023財年「自由航行行動」報告

美国国防部长奥斯丁。(法新社)

5月30日中国大陆国防部例行记者会，解放军军事发言人吴谦针对美国国防部近日发布2023财政年度航行自由 (Annual Freedom of Navigation Report)报告内容提出抨击。此份年度报告系依据美国国会2017年财政年度国防授权法案(NDAA：National Defense Authorization Act)第1275条，每年向国会提出各个财政年度执行「自由航行行动」(FONOPS：Freedom of Navigations Operations)计划总结成果报告。

其实美国国防部从1991财政年度开始，就定期向国会回报执行「自由航行行动」成果统计资料，但都是并入国防部向国会所提出年度报告附件资料。但从2017年财政年度开始，就必须以专项报告规格单独向国会提报。

尽管在2017年国防授权法案第1275条第(d)款列出明确本报告落日条款，注记「从2021年12月31日后就不须依据本条提出报告」(No report is required under this section after December 31, 2021.)；但是美国国防部还是继续制作此项年度报告，并且还专门配合发布新闻稿，采取更积极态度，对外公布年度报告内容。

笔者多年来经常撰稿解析报告内容，总是发现其中论述粗糙错误百出，今年报告(https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FON/DoD%20FON%20Report%20for%20FY23%20(Corrected).pdf)亦不例外。现仅就其针对两岸，所列各项挑战其所认定不符国际法理之「过度海洋权益主张」(excessive maritime claims)，提出解读分析，祈请各方先进不吝指教。

首先针对我方依据中华民国领海及邻接区法第7条第3款：「外国军用或公务船舶通过中华民国领海应先行告知。」美国认为要求先行告知不符国际法理，因此刻意在不告知状况下强行通过我方领海，借此表达异议。

在此必须指出，美方从2011年开始，都会在其年度报告中，记载曾以具体行动，针对我方此项法条表达异议，但其所采作为皆系位于南沙、东沙或是南海，从未在台湾海峡周边水域实施过相关行动。由此其实足以证明，美国确实理解并接受我方为南海诸岛主权争议当事国，否则不会列出在前述岛礁周边或是相关水域遂行此等作为。

至于针对大陆方面，今年共计列出五项；其中针对中国大陆划设领海直线基线不符国际法提出异议：Straight baselines not drawn in conformance with international law. （Declaration of the Government of the PRC on the Baselines of the Territorial Sea of the People's Republic of China, May 15, 1996）、针对划设东海防空识别区时所附加要求规范有所异议：Restrictions on foreign aircraft flying through an AirDefense Identification Zone without the intent to enternational airspace.（Ministry of National DefenseAnnouncement, Nov. 23, 2013.）以及反对中国大陆要求外籍军舰通过领海应先获得准许：Requires prior permission for innocent passage of foreign military ships through the territorial sea. （Law on the Territorial Sea and Contiguous Zone, Feb. 25, 1992.）都已经是历年来不断表达异议项目，今年只在论述修辞上略有调整，基本上并无新意可言。

但是对于中国大陆2017年4月27日以中华人民共和国主席令第67号所公布修订后条款，并于当年7月1日起施行之现行中华人民共和国测绘法，美国从2007年开始，不断对其中条款提出异议，但多次翻新修订抗议内容，却不断发生论述与用词错误，今年亦不例外，仍旧未能搞清楚此等法条规范。

依据美方报告内容：Requires prior approval for military survey activities in the exclusive economic zone (EEZ). （Surveying and Mapping Law of the People’s Republic of China, Apr. 27, 2017）应当是针对该法第八条：「外国的组织或者个人在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事测绘活动，应当经国务院测绘地理信息主管部门会同军队测绘部门批准，并遵守中华人民共和国有关法律、行政法规的规定。」依据美方观点，显然是认为其在相关经济海域进行军事测绘活动，应当不须获得中国大陆批准。

但美方报告所列为该法依据中华人民共和国主席令公布日期，但却非该法真正施行日期，对比美国从2007年开始，前前后后对此所提出九个不同论述版本，有时提到公布日期，有时却提到正式生效施行日期，更有时提到前述主席令编号；总而言之，就是证明美国国防部幕僚在处理论述文字上，确实还存在改进空间。但从美国必须不断对此提出异议，显然双方立场存在严重矛盾，很难有所妥协。

最后就要提到本年度报告美国就中国大陆对南海提出「历史性权利」，列出最新论述表达异议：＃Claims historic rights in the South China Sea. （2016 Statement on China’s Territorial Sovereignty & Maritime Rights & Interests in the South China Sea）；显然美国就是针对中国大陆在2016年7月12日，透过新华社新闻通稿方式，所发布中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明中，所提到「中国在南海拥有历史性权利。」

在此更要提醒，美方在年度报告中，特别以＃符号来注明针对此项表达异议，系与美国伙伴与盟邦共同执行：A pound sign (＃) indicates joint challenage with international partners and allies；以往美国曾经多次敦促与邀请盟国与友邦，共同在南海运用军事舰艇强行进入特定海域，刻意对中国大陆表达异议。但在过去数年来，许多美国盟友都只是口头搭唱附和，但却未实际加入具体行动。

所以今年报告中，美国首度在此项最新异议项目上，注明＃符号表示有其他盟友参与其事，但是由于美国具体对何种历史性权利有所异议，又有那些盟友实际扈从美国，加入其对北京点名叫阵表达异议行列，确实未曾详细说明，但此点确实值得关注，并且深入掌握其详情，方能理解北京与华盛顿南海过招较劲对阵发展状况。