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张竞／美国年度自由航行行动报告又闹笑话

▲美国以自由航行之名在全球行「砲舰外交」。（图／翻摄自Facebook／@ussronaldreagan）

● 张竞／中华战略学会研究员

美国2019财政年度自由航行行动报告千呼万唤总算出炉，依据该报告封面显示，该报告系于2020年2月28日完稿，但不知是何种原因让其无法在年初顺利公布，居然是迟至2020年7月20日才正式公布于美国国防部网站政策次长室专属网页。（报告全文请参阅下列网页：https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FY19%20DoD%20FON%20Report%20FINAL.pdf?ver=2020-07-14-140514-643×tamp=1594749943344）

去年该报告封面错误书写成援引《2018年美国国会国防授权法案》第1275条为其法源；今年提出修正，重新更正为援引《2017年美国国会国防授权法案》第1275条：「美国国防部年度更新航行自由报告」（ANNUAL UPDATE OF DEPARTMENT OF DEFENSE FREEDOM OF NAVIGATION REPORT）作为撰述该报告原始法源。

但是如此表述就未曾提及《2018年美国国会国防授权法案》第1262条：「增修美国国防部年度更新自由航行行动报告」（MODIFICATIONS TO ANNUAL UPDATE OF DEPARTMENT OF DEFENSE FREEDOM OF NAVIGATION OPERATIONS REPORT），以及《2019年美国国会国防授权法案》第1288条：「增修呈报航行自由报告要求事项」（MODIFICATION OF FREEDOM OF NAVIGATION REPORTING REQUIREMENTS）所列对该报告新增修之法案要求，就政府报告陈述法源，未能详列所有沿革法条来说，显然是不太及格。

其次要再谈到名称，该报告依《2017年美国国会国防授权法案》原始名称为「航行自由报告」（Freedom of Navigation Report），但依《2018年美国国会国防授权法案》则应为「自由航行行动报告」（Freedom of Navigation Operations Report），不过若再依《2019年美国国会国防授权法案》相关条款文字细读，对于名称并未做出修订要求，因此依最新名称规范仍应为「自由航行行动报告」（Freedom of Navigation Operations Report）才对，不过显然美国国防部相关幕僚行事草率文字处理粗糙，所以还是维持年度「航行自由报告」（Freedom of Navigation Report）作为报告文件名称。

▲美国2019财政年度自由航行行动报告。（图／U.S. DoD）

再检视本份年度报告内容，除在序言重申海洋自由为美国国家利益外，并强调其对于沿海国提出过度海洋权益主张，致使限制航行与飞越自由，以及其他合法运用海洋权益而有所异议。并接续回顾自1979年开始，过去四十年来，美国推动自由航行计划（Freedom of Navigation Program）整体概念、遵奉原则与具体措施。

序言最后一节就是说明该报告附表为自2018年10月1日至2019年9月30日为止期间内，其所曾运用海洋武力，针对22个对象所曾表态挑战，以便表达其所抱持异议之统计结果。而所有美国打算要挑战之对象国名单，则是收录在「美国国防部海洋权益声索主张参考手册」（DoD Maritime Claims Reference Manual），并提供相关网址俾供查考。

针对本份年度报告，吾人可以归结出下列各项重点；首先就是针对两岸来说，所有美国「自由航行行动」（FONOP：Freedom of Navigation Operations）所涉及海域，都未曾包括「台湾海峡」，所以每次当美国海军或是海岸防卫队舰艇通过台湾海峡，好事之徒与无知媒体经常会胡乱声称美国是来实施「自由航行行动」，现在依据美国年度报告，从头到尾没有出现过台湾海峡字样，总不该还能闭上眼睛硬扯下去，或是张着眼睛说瞎话吧？

其次先谈针对我国部分，该报告共计列出两项，首先是针对我国在中华民国87年1月21日总统（87）华总（一）义字第 8700010340 号令，所公布《中华民国领海及邻接区法》第7条部分内文：「…外国军用或公务船舶通过中华民国领海应先行告知。……」有所异议，因此在西沙与南沙海域刻意航行通过岛礁周边领海表达异议。

就此点来说，显然美国亦在表达其理解我国亦为南海西沙群岛与南沙群岛声索国，因此其在该海域实施「自由航行行动」时，不论岛礁目前是由何方实际占领，其亦尊重我方主张相关岛礁主权所持立场。不过中华民国与美国对此各有立场，华盛顿多次施压，我国对此相当坚持，绝对不曾有所退让，双方各持己见各自表态并无任何妥协空间。

其次就是美国对于我国于民国88年2月10日，以行政院台88内字第06161 号令公告之中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线划设方式有所异议；美国对此所抱持立场，已经透过2005年11月15日美国国务院海洋及国际环境与科学事务局海洋事务办公室（Office of Oceans Affairs Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, U.S. Department of State）所刊行之「海洋划界界限第127号─台湾海洋权益主张」（LIMITS IN THE SEAS, No. 127 - TAIWAN’S MARITIME CLAIMS）研究报告（https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-127.pdf）加以说明。

但是在此份年度报告上，美方显然是具有两项错误；第一是前述领海基线、领海及邻接区外界线已于中华民国98 年11 月18 日，由行政院另以院台建字第0980097355 号令加以修正，美国要打法律官司，结果是朝向已经遭致修正之资料来做文章，简直就是在闹笑话。

再者就是在报告中注明其所抗议海域是在「菲律宾海」（Philippine Sea），但是在前述美国国务院所刊行，作为美国表达异议之研究报告中，不但是从未提到「菲律宾海」（Philippine Sea）这个用辞，就算是在该报告论及我国在黄岩岛及中沙群岛划设基线时，在注释27及28两处误将越南亦列为黄岩岛及中沙群岛声索国，所以不但是依据资料错误百出，现在又冒出个与我国划设领海基线、领海及邻接区外界线毫不相干之「菲律宾海」（Philippine Sea），更是另外一则笑话。

▲美国舰队「自由航行」声势浩大，但在法理上却有诸多疏漏。（图／U.S. Navy）

现在回头再看该份报告针对中国大陆所持异议内容，其实亦是处处讹误；对比本年度报告与上一份2018财政年度航行自由报告，原先在两处提到以「第75号命令，测绘法，2002年12月」为挑战对象，其应系指2002年8月29日江泽民以中华人民共和国主席令第75号：「《中华人民共和国测绘法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国测绘法》公布，自2002年12月1日起施行。」

但该法早就经过大幅度修订，习近平并在2017年4月27日以中华人民共和国主席令第67号：「《中华人民共和国测绘法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2017年4月27日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国测绘法》公布，自2017年7月1日起施行。」由此可以证明美国根本就不清楚所挑战对象早就变化，而笔者去年就已经公开指出此项错误，亦亲自向美国相关驻外单位人员，点出过此项难堪乌龙说法，但显然美国官僚体制是侯门深似海，这个讯息亦不知消失到何方。

今年更要再另外提出，美国声称其所抱持异议系针对「中国大陆国防部在2013年11月23日划设东海防空识别区时所提公告，限制无意进入中国大陆空域之外籍航机飞航经过该防空识别区」（Restrictions on foreign aircraft flying through an Air Defense Identification Zone (ADIZ) without the intent to enter national airspace. [Ministry of National Defense Announcement, Nov. 23, 2013.]）

针对这项异议，其实有两点必须澄清，划设东海防空识别区并非由中国大陆国防部所公告，是由中国大陆政府透过新华社发布划定设立该识别区域之声明加以公告；而中国大陆国防部仅针对东海防空识别区航空器识别规则进行公告。但在前述两项公告中，确实没有任何具体文字，对于无意进入中国大陆空域之外籍航机飞航经过该防空识别区加以设限。有兴趣读者，确实可以自行深入查核对比文字。

就算在中国大陆国防部在识别规则中，曾经提到「对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，中国武装力量将采取防御性紧急处置措施。」这都不能将此立场诠释成前述之限制事项。所以这项指控，确实是充满争议；假若真是理解与认知有误，恐怕又要再增添另外一个笑话。

其实在该份报告中仍有多项错误，随便拿美国针对委瑞内拉要求在其经济专属海域，以及所主管之飞航情报区内进行军事演习，必须事先获准有所异议为例。在该报告中居然将飞航情报区错误拼成Flight Identification Region，让其意义变成飞航识别区，就可以知道不过区区6页报告，加上封面不过7页，会产生如此多之错误，品质如此低劣。强权大国全球到处表态示威，但在自由航行行动包装下之舰砲外交，在法理战线上居然是如此不堪一击，真是让人摇头！

张竞／美国年度自由航行行动报告又闹笑话

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