当特别条例成常态 特别伤害谁负责

（图／本报系资料照）

随着新冠疫情趋缓，中央流行疫情指挥中心宣布自3月20日起全台扩大松绑防疫管制措施，并预计5月会调降新冠肺炎传染病类别，届时疫情指挥中心亦将降级或解散，依此情势，实施迄今已逾3年的《严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例》（以下简称《防疫纾困特别条例》）可望于今年6月30日退场。

此项特别条例自制订施行以来即争议不断，其中尤以该法第7条概括授权「中央流行疫情指挥中心指挥官为防治控制疫情需要，得实施必要之应变处置或措施」之帝王条款、编列新台币8400亿巨额的防疫与纾困经费，以及法律效期一延再延的问题，最为人诟病。

无疑地，这部特别条例打造了台湾防疫史上最有权势的人物──中央疫情指挥官，赋予他极大的防疫行政裁量权。然而，遗憾的是，过去3年来，中央疫情指挥官不懂得自我权力节制，恣意地裁量与行为，作出诸多明显凌驾于常态法律之上且严重侵害人民自由与权利的行政处置与措施，例如防疫资源征收分配不公，边境管制与检疫隔离措施差别待遇、疫苗采购延宕、限制确诊者的投票权等等，让人见识到指挥官手握权力的傲慢。

不仅如此，原属紧急命令性质、仅为短期适用的特别条例，其法律效期竟二度延长，从1年半延长至3年半。本为「例外法」的特别条例俨然成了常态法，当例外状态已非例外之时，民众也只能无奈地继续接受法治失常与失衡的现实。

这3年来，民众受到指挥官的高度保护管束，不仅无法享有在正常法治状态下受充分保障的自由与权利，而且所遭受的特别管束、限制与牺牲，亦多求偿无门。原以为制订特别条例可达成「限制自由以保护自由」之目的，但事与愿违，反而面临推翻常态法治和弱化法律保留原则、法律授权明确性原则与正当法律程序等重要法律基本原则要求之更大危机。

值得关注的是，除了前述防疫与纾困特别条例外，蔡政府执政后偏好制订「特别条例」，这些条例的共同特色均是钱坑法案，像是《前瞻建设特别条例》匡列了8400亿、《防疫纾困特别条例》8400亿、《战机采购特别条例》2500亿、《海空战力提升特别条例》2400亿元、《疫后振兴特别条例》3800亿，而且全数经费系以特别预算方式编列，不受《预算法》、《政府采购法》、《公共债务法》或《财政纪律法》等法规之限制。

针对政府编列特别预算的问题，监察院于民国109年调查报告业已指出，特别预算编列有常态化之现象，且因未严格限制特别预算编列要件，有特别预算编列浮滥，破坏正常预算体制之情事，故呼吁行政院要检讨改进。近期在野立委亦严厉抨击蔡政府任内提出了12项特别预算，总金额高达2兆1170亿元，行政院滥编特别预算之作为，不无淘空国库之嫌。

当今立法者在面对突发紧急情况、特殊事件或考虑规范对象、身分、地域等因素时，常采取具权宜性质如制订特别法的立法手段，此不仅可快速因应紧急和特殊事故，亦可回避修正普通法的困难性或与普通法冲突的问题。不过正因特别条例之特别之处在于排除常态法和普通法的适用拘束，故立法机关若制订特别条例不慎、浮滥或刻意利用其以规避常态的法体制和法秩序，将会破坏宪政法治体制，带来更为严重的人权与法治伤害。《防疫纾困特别条例》的教训，殷鉴不远。疫情指挥官不当指挥造成的巨大伤害，不是轻易就能治愈、填补的。（作者为国立清华大学通识教育中心主任、通识教育中心暨科技法律研究所合聘副教授）