改革美国联邦政府不是一道简单的选择题

周少来

今年的美国总统大选特朗普获胜之后，美国国内当前最具争议性的话题之一，当属特朗普提名世界首富埃隆·马斯克领衔的“政府效率部”会推行怎样的大刀阔斧改革，以提高美国联邦政府效率。日前，即将上任的“新官”马斯克与“政府效率部”的另一名负责人维韦克·拉马斯瓦米在《华尔街日报》撰文介绍了其改革联邦政府的“激进计划”。笔者归纳其核心内容，可以用“三板斧”来形容：一是降低监管，针对联邦政府数以万计的法规，撤销政府大量非法监管。二是行政消减，精简联邦政府机构，计划将联邦政府机构的数量消减约75%，在大约428个机构中“留99个就够了”。三是节约成本，解决浪费、欺诈和滥用问题，大幅削减联邦政府支出，至少从每年大约6.5万亿美元的预算中削减2万亿美元。

这一大胆且激进的政府效率改革计划，如果落地实施，可能将涉及美国超百万人的“饭碗”，也会影响数以亿计美元资金的流向。有可能成为这“三板斧”针对目标的群体自然提心吊胆，利益相关者也众说纷纭，其中不乏质疑与反对者。例如2024年诺贝尔经济学奖得主之一的西蒙·约翰逊就质疑马斯克拟定的政府支出改革计划是否可行，而质疑者中最高调且最具影响力的莫过于美国知名政治学者弗朗西斯·福山，他公开致信马斯克本人，对马斯克的政府效率改革从制度体制上提出了可行性质疑。

福山的质疑主要有三个方面：第一，政府部门与私营部门有很大不同，公职人员受很多法规约束，马斯克不可能像几年前接手推特公司那样，第一天上任就解雇大量员工。因为，美国联邦雇员受到国会制定的一系列就业保障措施的保护，并且解雇政府雇员并不一定能提高效率。第二，放松管制应有明确的目标，政府为了管制经济和社会，制定了大量的审批法规，这些法规虽然延缓或阻碍了基础项目的实施，但一旦突然全部放开，基本的经济和社会秩序将遭遇混乱。第三，如果要提高政府效率，还需要另一种放松管制的措施，那就是放松对官僚机构本身的过度监管，因为美国官僚机构的公职人员，需要花费大量时间遵循国会制定的数以百计的规定，而这极大地捆绑了公职人员的自主判断力和工作创造性。

最后，福山给出的结论是：永远不可能像管理公司那样管理政府，但可以做很多事情来提高效率，关键是要避免大规模的裁员和关闭整个机构等过于简单化的举措，不应该把政府视为“需要瓦解的敌人”，而应该将其视为实现目标的有效且必要的手段。

马斯克有敏锐的意识、敢作敢为，打算用管理私营企业的办法，大刀阔斧地推进“政府效率改革”，期望将“效率至上”的私人企业管理机制，复制且落实于公共政府机构。特别是借助于其与特朗普的“特殊关系”，更是推高了其将“企业管理”运行于“政府管理”的高昂斗志，这也是多年来美国公共管理改革的一个基本趋势，有一定的民意基础和社会支持力度。

但官僚体制机构臃肿、人浮于事、成本高昂、效率低下，是一个“源远流长”的世界性治理难题，也是世界各国官僚主义问题存在的根本原因。作为在该领域颇有研究的资深政治学者，福山自然心知肚明，他对美国政治体制的运行机制及深层机理也有深刻把握。美国实行的联邦体制下，不仅有权力结构的层层牵制，也有各种利益集体的暗中操控，马斯克领衔的政府效率改革，不仅会受到国会中民主党的制约，也会受到各种法规背后的利益集团的制约；不仅会受到公务员协会的罢工抗议示威，也会受到社会舆论的指责和质疑；不仅会受到司法独立的法治压力，也会受到放松管制后社会秩序面临的冲击和挑战。而所有这些权力制约和法治牵制带来的重重困境，正是福山所担忧的，也是马斯克领衔的“政府效率改革”在落地实施中所要跨越的艰难险阻。

就美国而言，根治官僚体制中的痼疾，也许是不少美国领导者的目标。但官僚机构及其公职人员改革，牵涉的是多个部门及背后庞大群体切身的利益和权力，动谁的利益和权力，这不是一道简单的留哪个部门去掉哪个部门的选择题。

有丰富企业管理经验的马斯克要尝试解答这道难题，他的改革能否获得成功尚未可知。不过，哪怕是部分领域的成功，或许也能给美国和世界其他国家的政府体制改革提供些许经验。福山的质疑也有学理支持，其所担忧的改革困难只有在改革行动中才能面对，马斯克与福山，谁对谁错？也许只有在后续的改革实效中才能一见分晓。（作者是中国社会科学院政治学研究所首席研究员、中国社会科学院大学政府管理学院副院长）