高额碳费才能接轨国际？从欧盟「实质碳费」理解国际贸易规则

▲ 环境部公布6参考碳费费率，估每年影响GDP最多942亿。（图／环境部提供）

● Bryant／产业研究与市场策略分析员

台湾碳费政策预计在今年底确定费率，如今各界已经接受碳定价政策势在必行，为了降低冲击，必须积极探讨低碳经济活动的未来图像。7 月 5 日第 4 次碳费费率审议委员会之前，环境部长彭启明也出面信心喊话，宣称碳费对产业冲击「很低很低」，目的就是要让政策平稳上路。

然而环境部开始草拟碳费政策以来，环保团体多次抗议台湾碳费费率方案太偏袒产业。环团要求政府，必须参照新加坡碳税费率制定每公吨 500 元的碳费，逐年提升至 2000 元，直到追上欧盟碳权价格水准。此外，环团屡屡抨击碳泄漏风险系数是「打 2 折」，优惠费率是「大放送」，甚至还有环保人士投书媒体，称政府保护国内产业竞争力会让企业变成巨婴。

前述见树不见林的批评，在民主社会中是常态。利益团体通常只会考虑自己的议程与价值，不会理会其他人的损益，但政策制定者不能偏颇一方。

▲ 政府须破除「永续政策＝减碳」的迷思，才能制定周全的政策。（图／记者许敏溶摄）

为了制定最佳的碳定价政策方案，政府须破除「永续政策＝减碳」的迷思，正确理解台湾自身的经济体质，权衡国内民意与国际贸易规则，才能制定周全的政策。

破除永续迷思才能实践永续发展

永续政策包含减碳，但不等于只有减碳。事实上联合国 2015 年宣布的「2030永续发展目标」（Sustainable Development Goals, SDGs），包含 17 项核心目标：第 8 项为良好工作及经济成长（Decent Work and Economic Growth），第 13 项为气候变迁对策（Climate Action）。

减碳固然重要，但应该尽量找出环境与经济的共存之道，毕竟经济萎靡倒退时，气候治理行动也会欲振乏力。举例来说，巴西滥伐亚马逊雨林是全球气候治理的严峻难题，但是当地人认为伐林是最容易维持生计的方式，如不能改变当地的经济水准，便难以遏止破坏性的经济活动，遑论投资节能减碳的基础建设。

除了发展中国家顾经济不顾环境，具备永续观念与经济能力的已开发国家，也不会为了减碳而一意孤行。国家推行重大永续环境政策，必须确保该政策不会过度削弱自身经济与社会稳定，否则会导致国内外的重大政治风险。

▲ 巴西滥伐亚马逊雨林是全球气候治理的严峻难题，但是当地人认为伐林是最容易维持生计的方式。（图／路透）

例如乌克兰战争开打后，欧盟因应俄罗斯天然气来源中断，除了投下巨资投资再生能源，同时大规模抢购全球液化天然气等石化能源，甚至对经济脆弱的家庭予以燃料补贴。虽然放慢了部分地区（例如东欧国家）净零转型的进度，但这是为了保护欧洲国家主权，也是为了兼顾社会上经济弱势者的平等。

在日本推动绿色转型战略（Green Transformation, GX）相关立法时，则是因为初期未纳入「公正转型」内容引起在野党反对。自民党将公正转型字眼纳入《GX 推进法》后，旋即获得朝野共识通过，确立绿色转型必须保护日本国内劳工与中小企业的经济利益。

美国近期投资大规模再生能源的预算，则是放在《降低通膨法案》内（Inflation Reduction Act, IRA），用补贴与税赋减免，降低劳工阶级的经济压力，制造业可藉减碳补贴增加销售量，或是运用国家经费投资脱碳设备。

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从「实质碳费」来正确理解国际贸易规则

从前述国际案例可知，目前全球净零政策并非环境与经济的零和赛局，推动永续也不会是一味征收高额碳费，更不该死板拒绝给予企业保护措施。

▲ 目前全球净零政策并非环境与经济的零和赛局。（图／记者屠惠刚摄）

在环团论述中，欧盟早已借由逐年减少碳排放核定配额，刺激碳权价格提升。目前欧盟碳排放交易系统（EU-ETS）的名目费率约新台币 2,000 多元的水准，跟上欧盟标准可谓是环团的理想。

然而名目费率而非实际交易价格，在当前欧盟碳定价政策的配套措施中，对于高碳泄漏风险产业给予 100％ 的免费碳排放核配额度，而欧盟制造业在 EU-ETS 定义下，有 94％ 企业列为高碳泄漏风险。只要不超过免费额度，欧盟制造业就不须缴纳费用。

换句话说，欧盟碳定价看似高昂，但由于有免费额度、产业补贴等配套措施，欧盟企业的实质碳费负担并不高，而台湾的实质碳费若高于外国企业的负担，等于是我国政府主动让本国产业面临不公平的竞争。

以欧盟钢铁业为例，排放量前十大的钢铁厂中，2019 年仅 2 家（奥地利的奥钢联及比利时的安赛乐米塔尔）须缴钱、2020年仅 1 家（奥地利的奥钢联）须缴钱。缴钱理由都是排放量超过免费额度。

▲ 欧盟钢铁业排放量前十大的钢铁厂中，2020年仅1家（奥地利的奥钢联）须缴钱。缴钱理由是排放量超过免费额度。（示意图／达志影像／美联社）

会有这种现象，是因为 EU-ETS 属于碳定价政策中的「总量管制措施」，透过分阶段减少免费配额，借此达到总量管制，欧盟并不期待境内企业缴纳高额碳费，而是期待企业能够确实减碳、出售多余碳权，借此创造新型态的经济利益，帮助欧洲振兴经济。

既然不期待向境内制造业收费，欧盟为何要让碳权价格居高不下呢？在 EU-ETS 实施初期，曾因碳交易市场低迷而导致减碳成效不佳，高昂的欧盟碳权价格，可以避免企业只想购入碳权不想减碳。但真正的目的，是借由碳定价政策重塑国际贸易制度，取回欧盟在全球经济的主导权。

现在欧盟 CBAM 即将开始征收碳关税，世界各国纷纷投入碳定价相关立法作业，碳监测、碳盘查企业快速发展，就证明了欧盟政策的外向性。如果不能体认这一点，在参考欧盟法规时，就会产生「我国必须看齐欧盟高级标准」的错误判断。

欧洲再工业化的启示

尽管欧盟的《欧洲绿色政纲》（European Green Deal）宣示在 2050 年达成温室气体净零排放，《欧洲气候法》（European Climate Law）将 2030 年温室气体减量 55％ 的目标入法，实施 EU-ETS 与碳边境机制（CBAM）的政策背景，并不只有前述两项法律文件。

▲ 欧盟在2012年就推出了「再工业化」战略，以重振疲弱的欧洲经济。（图／达志影像／美联社）

早在 2012 年，欧盟就推出了「再工业化」战略，以重振疲弱的欧洲经济。欧盟发现自身去工业化后，制造业消失导致劳工所得分配恶化，遇到欧债危机与金融海啸也更无经济抵抗力。

再工业化战略，顾名思义是重建欧盟境内制造业，重点在于扶植生物科技、低碳汽车与再生能源。然而欧盟鼓励绿色转型不久就遭遇惨痛打击，因为中国环保法规、劳动法规落后于已开发国家，中国生产的廉价光电设备大肆倾销欧盟，欧盟光电设备制造商几乎全灭。

以此为开端，欧盟与中国不仅在 2014 年发生贸易战，还刺激欧盟在净零政策中纳入贸易保护主义。2022 年生效的《电池法》规定揭露电池的碳足迹，防备中国倾销，迫使中资必须参与欧盟的电池厂计划，否则难以分食欧盟电动车市场；2024 开始试申报的 CBAM 则是强制进入欧盟市场的商品都必须缴纳碳关税。

由于欧盟是世界前三大经济体与主要消费市场，欧盟此举改写了全球贸易规则，迫使各国政府与跨国企业必须即刻进行低碳转型。但审视前述欧盟法规的制定背景，可知欧盟高昂的名目碳费，不仅是抑制境内产业的碳排放，更多是为了与外国产业竞争而设计。

▲ 2022 年生效的《电池法》，迫使中资必须参与欧盟的电池厂计划。（图／记者蔡仪洁摄）

台湾碳费须兼顾减碳与国际竞争力

保护自家产业是天经地义的事，但台湾与欧盟有极大相异之处。欧盟是主要消费市场，透过制定净零标准、用高额碳费构筑起碳壁垒，可以扭转原本不断滑落的国际贸易话语权。

然而台湾是全球主要制造基地，因此政策必须聚焦在平衡国内生产成本。台湾碳费立法的好处，一是帮助企业对接国际标准，二是将企业必须缴纳的碳费部分留在国内（欧盟 CBAM 规定企业仍须缴纳贸易对手国的碳费价差）。但台湾碳费既然不是为了构筑碳壁垒，不须过早设置高昂费率，以免打击内需型产业或无意出口欧美的企业。

在绿色转型的过渡阶段，台湾必须小心翼翼，如果误解自身经济体质，制定出的政策恐怕会有强烈负面效果。推动永续发展工作，同样需要确保社会公平与经济稳定，让净零转型不会只是国家社会的压力，还能成为台湾活跃于国际的强大竞争力。

▲ 在绿色转型的过渡阶段，台湾如果误解自身经济体质，制定出的政策恐怕会有强烈负面效果。（图／记者许敏溶摄）

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