国会改革 首要强化立法功能

（图／本报系资料照）

台湾新的政治形势让人们开始意识到立法院的重要性。其实民主政治中，民主国会说是宪政的首要而且不可或缺的环节，也不为过。最老牌的民主国家英国，不说国民主权而说议会主权，就是认识到代议政治而非公民投票才是民主政治的日常展现，其重要性无与伦比。美国成文宪法清楚画分三权分立，其权力运作机制一切始于民主国会的立法，然后才有总统依法行政、法院依法审判。说国会应是民主的火车头，道理在此。

说立法院重要，有些基本观念值得厘清。立法院主要是要议论国政以树立政府共守的法律规范，是为了推动各政党的政策而进行说服的议坛，不是为了政党政治利益进行敌对殊死斗争的战场。每位立委都必须把国家及选区选民的付托放在首位，共同形成政党的政策，而不是只听命于政党，只为政党的执政利益服务。

立法院最重要的责任是立法，预算是实现立院所订法律的行政财务计划，立院审查预算就是审查行政部依法行政的财务计划，不能与立法的宗旨与内容脱钩。质询与调查都是辅助立法的功能，立委首要责任是议事与立法，不会是与立法功能脱钩而无目的的质询或调查。至于选民服务确实是立委应具备的功能，但也绝不能与立法功能完全脱钩。

所以，强化立法院的功能，首要之处就在强化立法院的立法功能。以下提供三个思考方向：

第一是立法能力的加强：先该问立院现在是否具备独立制定各种法律的能力，而不必倚赖行政部门提案？如果凡事都必需先有行政部门提案，那到底是依法行政，还是依行政立法？立院怎能不是行政院的立法局？必然是立院有独立为任何立法的能力，可要求行政院提供意见与建议，但不能受制于行政院。其实要解决这个问题也必须立法或修法。

第二，是立法程序的谨严：立法严谨的国家采取两院制，反复商量、深思熟虑、取得共识，才制定法律。我国只采一院制已然先天不足，那就更需立法程序谨严，才能确保立法品质。

怎样才算谨严呢？最起码的条件，例如三读程序就认真三读，不随意跳过必要的理性讨论，以党团闭门协商再迳行甲动表决通过；譬如议事人数不应迁就立委出席的勤惰而使决议门槛过低（1/6低不低？）；譬如立法条文应该具备清楚的立法院的立法理由，既不能悉以行政部门的提案理由为最后的立法理由，也不能用「党团协商通过」这类不是理由的文字冒充理由。

又譬如立法程序末尾有没有专事文字品质控制的环节，确保法律条文没有误植、自相矛盾、文理不通等错误而坏了立法品质？以上，立院皆可自行检视后给出适当的答案。

第三，是议会纪律的要求：讲究立法品质的要径是严格遵从立法程序规则，也要执行议会纪律的要求。民主国会的立法是法治的起点，国会议事自己不遵守法治原则，要求每位立委都践行并受法治原则拘束，怎能期待我们终能成为法治国家？此中包括议长离开政党运作保持中立，也要讲究跨党派遵行程序的要求。

请问立法院记得上次有立委违反议事纪律而受惩戒是什么时候吗？立法院中不理性的行为暴力或语言暴力，还嫌少吗？立法院是我国的法治典范吗？立法院若不是法治的典范，所写的法律，即使自称具有民主正当性，会赢得行政或司法尊重吗？会在多大的程度上为人民欣然遵守呢？怎么改善，答案仍须立法院自行提供。

立法院的赋权与课责是一体的两面，也是民主的终极理性。百废待兴，从头开始，仍存厚望！（作者为东吴大学法研所教授）