滥编特别预算 修法方向莫搞错

（图／本报系资料照）

新国会上路后，国民党、民众党锁定政府滥编特别预算的问题，针对《预算法》提出13个修正草案，俨然成为朝野攻防的主战场。然而，从目前各方草案内容来看，其实都难以解决核心问题。

有关特别预算的修正方向，蓝、白认为《预算法》第83条第4款的「不定期或数年一次的重大政事」，已成为滥用特别预算的方便之门，大多主张删除；或要求政院提出特别预算时，须先经立院同意，或是「无法以年度预算编列者为限」。

然而删除第4款，并非解决方案。原因在于《预算法》为普通法，若与特别法发生竞合，则应优先适用特别法的规定。

以实务来看，民国87年《预算法》修正后，虽把「紧急重大工程」得编制特别预算的规定删除，但尔后政府提出特别条例，都会特别排除适用《预算法》，让「重大工程」得以续用特别预算编制。包括前瞻基础建设4期、流域综合治理计划3期、振兴经济扩大公共建设3期、易淹水地区水患治理计划3期、石门水库及其集水区整治计划2期、扩大公共建设投资计划5期，及基隆河整体治理计划等共21个特别预算都是如此。

政府之所以制定特别条例，除了能规避《预算法》规定，又因缺乏自有财源，所以借此方法排除掉预算法第23条有关经常收支必须保持平衡，举借债务收入与移用以前年度岁计賸余不得充经常支出之用；以及《公共债务法》有关中央总预算及特别预算每年度举债额度，不得超过岁出总额15％规定的限制。

然而，经常收支平衡与债务流量管制，是维持政府财政纪律的重要规范，若经常性透过特别条例「强制排除不受限制」，就会成为政府未偿债务余额年年攀升的最主要原因，严重影响财政健全。

更进一步来说，在野党提出的修正草案，有关「提出特别预算须先经立法院同意」部分，预料行政院届时必然会重施故技，先提特别条例，经立院同意后，再据以提出特别预算，因此这样的修法意义不大。至于限定特别预算「以无法用年度预算编列者为限」的草案，一但行政院与立法院见解有异，将徒增两院龃龉。

因此，解决问题的根本之道，是在「财政纪律三法」《预算法》、《公共债务法》及《财政纪律法》，增订所有特别预算条例不得排除预算法规定。

如此一来，即便特别法优先于普通法，但在增订不得排除的规定后，三法对于特别预算条例就具有特别法的地位。届时，政府就必须筹措自有财源，才能编制特别预算，这才能彻底解决政府债务居高不下的财政窘境。

（作者为前立法院预算中心副主任）