三中全会决定深化审执分离改革 法院探索“执行难”破解之道

21世纪经济报道见习记者 郭聪聪 北京报道

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提及，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。

7月24日，最高人民法院党组书记、院长张军在全国大法官研讨班开班式上表示，要落实全会关于“深化审判权和执行权分离改革”的重大部署，加强执源治理，进一步加大交叉执行力度，做实责任倒查追究，充分释放制度的“鲶鱼效应”。

据悉，近年来在解决“执行难”问题上，法院系统已出台多项措施。比如，2024年2月，最高人民法院、自然资源部就联合发布了《关于开展“总对总”不动产网络查封登记试点工作的通知》（下称《通知》）。《通知》决定自2024年1月起率先选择北京、上海、天津、重庆、江苏、浙江、山东、甘肃等8个省（区、市）开展网络查封登记试点工作，全国各级人民法院均可依法对上述地区的不动产进行“总对总”不动产网络查封登记。

《通知》要求，全国各级人民法院查封试点地区不动产的，应优先采取“总对总”不动产网络查封登记渠道办理，逐减少异地执行，最终推动实现全流程线上办理。

“总对总”查控系统提升执行效率

“自‘总对总’查控系统开通不动产网络查封功能以来，通过系统可以实现第一时间控制房产，很多时候1小时内就能完成查封不动产，提升了执行效率，节约了司法资源。”北京市第三中级人民法院执行三庭庭长褚晓勇接受本报记者采访时说到。

网络执行查控系统，就是通过网上查询、控制被执行人财产的系统。应用该系统对被执行人的财产进行查询，对某些特定财产可在线上直接查封、扣押、冻结和划扣。网络执行查控系统主要采取两种模式——“点对点”以及“总对总”。

褚晓勇所提到的“总对总”不动产网络查封系统，是2024年最高人民法院联合自然资源部深化“不动产登记+司法查控”改革创新协同，为提升不动产查封登记便利水平而开通的网络查封系统。

“8个省市的不动产网络查封登记试点举措已施行半年，自裁判文书网公布的执行裁定中可以看到，试点省份已逐步通过“总对总”不动产网络查封系统，查封被执行人名下不动产，比如在今年5月份重庆市渝中区人民法院作出的一份‘执行裁定书’当中，就使用了该网络查封系统。”北京市炜衡律师事务所合伙人、强制执行业务部副主任吴珲律师说。

褚晓勇也向记者分享了一则涉及多个被执行人案例，在这个案子中，“总对总”不动产网络查封系统可帮了大忙。

在北京市第三中级人民法院办理的这则仲裁执行案当中，被执行人高某患有疾病，因名下银行存款冻结难以开展治疗，此时另一被执行人马某提出更换担保物的提议，法院多次与申请执行人沟通，通过更换担保物，从而解封高某某名下银行存款，保障其后续治疗。“总对总”不动产网络查封系统高效便捷的查封效率，化解了申请执行人对房产查封周期长的担忧，通过法官的线上操作，1小时内实现了对房屋的查封、调档，有力促进了本案和解协议的最终达成。

“这大大降低了被执行人转移财产的风险。”褚晓勇对记者说到：“不仅如此，在查封后不动产登记部门会将房屋档案一并反馈法院，便于后续财产处置。”

“法院通过线上查封房产后，相关查控信息会在系统留痕，提醒法院工作人员该财产查控到期时间。同时也可通过总对总进行解封，但该房屋之前通过线下方式查封的，则无法通过该系统进行解封。”褚晓勇补充说道。

不动产网络查控 从“点对点”走到“总对总”

事实上最高人民法院在提高不动产诉讼保全时效方面早有探索。

早在2016年起最高人民法院、原国土资源部即制定实施《关于推进信息共享和网络执行查询机制建设的意见》，此前根据该意见已建立“点对点”网络执行查询机制的地区进一步建立“点对总”网络执行查控机制，由最高人民法院统一汇总全国各级人民法院的查询申请，通过专线提交至相应地区的不动产登记机构进行查询。

“总对总”不动产网络查封登记带来了质的改变。

嘉润律师事务所合伙人王特律师分享到，不动产网络查封登记“总对总”不仅意味着各级人民法院可通过“总对总”系统，跨省域或本省全域线上查询被执行人不动产登记信息，减少异地线下办理，更可以通过“总对总”系统，线上发起查（续、解）封登记、轮候查封登记的协助执行需求，不动产登记机构接收到推送需求后，依法办理查（续、解）封登记、轮候查封登记，并通过“总对总”系统进行结果反馈。执行法官在线即可办理不动产查询、首次查封、轮候查封及相应续封、解封等全类型司法查控业务。

从“点对点”到“点对总”再到“总对总”，由“点”走到“总”，是最高人民法院攻坚综合治理“执行难”工作，优化营商环境的重要举措。

南方财经法律研究院学术委员会主任兼首席研究员卜祥瑞接受本报记者采访时说到，“‘总对总’不动产网络查封登记，实现了试点区域中不动产的跨省域的数据共享与信息共享，能够准确的把握不动产被执行的相关信息，最大限度的减少妨碍执行行为，提高执行效率、执行质量，同时降低了执行成本。”

除此之外，“总对总”不动产网络查封登记实施对于债权人而言无疑是重大利好。

王特向记者分享，是否实现财产保全以及保全的先后顺序对于民商事诉讼司法实践中的债权人一方而言具有极为特殊的意义，部分案件中甚至直接关乎债务人配合达成和解的意愿以及生效判决结果是否能够得以实现。

“在法律实务中，时效直接关乎诉讼财产保全的效果。当债务人财产情况恶化多个债权人同时向同一债务人发起诉讼时，如债权人事先未取得登记的不动产抵押权等在内的担保权利，原则上债权将平等受偿，此时诉讼保全的时效性更为凸显，通过‘总对总’的渠道快速实现不动产查控既能防止债务人转移财产逃避债务，也能在与其他债权人赛跑时占得先机。”王特进一步解释说到。

吴珲认为此次试点的选择是综合考量了各省市的不动产网络查控对接现实情况。“试点省（市）总计8个，包括四大直辖市、三个东部经济强省（苏浙鲁）及一个西部省份（甘肃）。上述地点，试点省（市）均已实现本辖区的不动产网络查控对接。”

而作为一个“自上而下”的举措，实现“总对总”的不动产的网络查封仍需要试点区域通力推行。

在今年6月，上海市高级人民法院与上海市规划和自然资源局就共同签发了《关于本市开展“总对总”网络查封登记试点工作的实施意见》，优化升级了本市原有的不动产网络查控系统，增加了在线轮候查封、续封等重要执行业务功能，从法院执行人员网上发起需求到收到登记机构的回执最快仅需10分钟。

卜祥瑞说：“最高人民法院开展的不动产网络查封的系列举措，大力改进了营商环境，消解了因不同部门规范不同而带来的‘执行难’问题，对于打破部门壁垒是具有特殊意义的。“

执行工作是实现公平正义的“最后一公里”

“执行难”的困局由来已久，“司法顽症”也难称已被治愈，“审执分离”的呼声从未间断。

2000年，最高人民法院下发《关于改革人民法院执行机构的通知》，明确提出“积极探索执行裁判权和执行实施权相分离，裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制。”

2019年，最高人民法院将“健全切实解决执行难长效制度体系”纳入人民法院第五个五年改革的重要内容之一，致力打通公平正义的“最后一公里”。

2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中强调，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。

人民法院积极探索，借助“交叉执行”“总对总”网络查控等手段，破局执行难问题。

7月3日，最高人民法院召开新闻发布会公告了交叉执行最新成果。2023年10月起，最高人民法院在19个省（区、市）法院部署开展交叉执行试点工作，以更好解决“执行难”问题。自交叉执行开展试点工作以来，通过交叉执行方式攻克了一批大案、要案、“骨头案”，交叉执行案件72843件，取得实质进展或者化解23119件，执行到位金额398.91亿元，取得良好成效。

交叉执行是通过运用督促执行、指令执行、提级执行、集中执行、协同执行等方式，有效防止权力、关系、人情干扰，强化监督管理，提高执行质量和效率。“交叉执行是新时代执行改革的重要举措，对于深化审执分离、强化执行监督管理具有重要的意义。”最高人民法院执行局局长黄文俊在新闻发布会上如是说。

早在2014年，最高人民法院就建立了面向全国查询的“总对总”网络查控系统，中国银行业协会原首席法律顾问的卜祥瑞既是亲历者，也是倡导者。

卜祥瑞对记者说道：“2010年后，我国逐步进入信息化时代，‘登门临柜’的传统查封模式已经无法满足执行实践的需求。适逢我在中国银行业协会工作，曾向最高人民法院执行局多次提议，应建立全国性的网络查控系统。在召开多次推进会议后，最终促成账户存款的‘总对总’网络查控系统的建立，也就是2014年最高人民法院与原中国银监会联合发布的《关于人民法院与银行业金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作的意见》，提出要建立‘总对总’网络查控系统。随着系统的发展，也逐步将信托产品、金融理财产品纳入进来。”

据中国法院网公布数据显示，2019年该网络查封系统就与中国人民银行、国家金融监管总局、证监会、国家税务总局等16家单位和3900多家银行业金融机构建设信息共享机制，可以查询被执行人全国范围内的16类25项信息（不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等），通过信息化、网络化、自动化手段，基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖。