社论－捉襟见肘的长照财源应妥谋对策

台湾已属高龄社会，面对长期照顾需求不断增加，现行财务制度已形捉襟见肘，未来如何打造具稳定、成长、充足之多元化长照财源，将是新政府难以回避的重要课题。图／本报资料照片

台湾已属高龄社会，人口老化现象严重，老人照顾势必成为社会重要工作。面对长期照顾需求不断增加，现行财务制度已形捉襟见肘。未来如何打造具稳定、成长、充足之多元化长照财源，将是新政府难以回避的重要课题。我们也期待准卫福部长邱泰源能直面应对此一挑战。

依据国发会人口推估，我国65岁以上老人在2025年就达总人口的20％，正式迈入超高龄社会；且依据卫福部估计，届时失能老人人口将近百万人。在高龄化、少子化严重冲击下，长照财源面临巨大压力，未来应采税收制或保险制，或是兼容并蓄，都要禁得起时代考验。由于长照与年金、健保形成国民生活上的三大保障，且环环相扣，均属花钱的制度；其财源如何筹措？能否永续经营并兼及公平与效率？是否会拖累政府财政，均令人高度关心。

民进党政府于2017年推动「长期照顾十年计划2.0」，强调住宅养老与社区养老。依据长期照顾服务法第15条规定，设置特种基金，即「长照服务发展基金」，采取以税收为其财源，包括遗产税及赠与税率由10％调高至20％增加的收入、烟税调涨后增加的收入，再加上烟品健康捐、房地合一税扣除中央统筹分配后的余额，以及政府公务预算拨充等项目拼凑而成。

然而，具有机会税性质的遗赠税，以及具惩罚税性质的烟税及烟捐等，或具所得与财富上的一些重分配效果，却明显缺乏受益与付税的直接关联性。由于其财源稳定性、成长性、永续性均不高，「收入不够又不稳」始终成为「长照2.0」的隐患。相关税收既然无法支应日益成长的长照需求与开支，图谋编列公务预算来因应就势难避免，却必然排挤到其他公务支出的经费；若以举债方式来融通，更是债留子孙，有违世代正义原则。

检视准总统赖清德在选举公报上的政见，力推「长照3.0」，扩大长照服务涵盖率，增加重度失能者住宿式服务机构量能，提升相关补助至每月最高1.5万元等。在「长照2.0」下，由于重度失能住宿机构者之负担沉重，却并非制度着力对象，的确应予正视；然而「长照3.0」扩大服务量能，仍采取税收制，其具体财源何在？却欠缺明确规划。由于我国总税收占国内生产毛额（GDP）比率所呈现的租税负担率，低到只约13％、14％；若仍透过税收方式支应日益膨胀的长照支出，就必须相应大幅提高租税负担率。参酌先进国家经验，调高加值型营业税率（例如0.5％或1％）是一种经常被提及的方式，然政府总是缺乏提高税率筹措稳定财源的勇气。

其实，长照税收制采专款专用作法，一直有其问题存在。依据财政纪律法第7条规定，明定不得增订固定经费额度或比率保障，或将政府既定收入成立基金专款专用。可见前述长照服务法成立特种基金，实有违财政纪律法的精神，也与税收应该统收统支的财政基本原则相背离，进而形成将特定税收瓜分割据的态势，实在并不妥适。何况，以不确定、不稳定的机会性税收，支应具成长性的长照需求，明显违反财务稳健原则；而现行长照制度标榜「以支定收」的原则，在长照收入存在诸多问题下，执政当局不会觉得心虚？

长照财源采取税收制既然问题重重，改采或是搭配社会保险制，就有其必要性。社会保险具强制性，要求全民参加，可以避免在资讯不对称下之逆选择（adverse selection）问题；但道德危机（moral hazard）问题（包括轻忽健康照顾与贪小便宜等）很难避免，必须在制度设计上，要求合乎诱因机制。

进言之，长照保险制度若要避免现行全民健保制度因「道德危机」而产生滥用「公共资源」现象，就应该比照劳退新制，建立「照顾储蓄个人帐户制」，由被保险人、雇主、政府来共同分担保费缴纳与提存；至于经济弱势者的保费，则由政府帮忙缴纳，以一般税收来挹注，以期营造兼具公平与效率的长照保险制度。在此制度下，大凡长期照顾费用，均由长照保险来支付；经由被保险人的需求评估，核定被服务类型（包括居家式、社区式、机构式照顾）与服务密度，有效率的运用资源。

最后，期许即将上任的赖准总统，既然承诺要推「长照3.0」，应更具前瞻性的规划制度。尤其在财源配合上，应撇开政治上的成见，正视现行税收制下的种种隐忧，不须排斥长照由税收制走向保险制或混合制的可行性，以期建立可长可久的长照制度。