施威全专栏》总统不向立院负责 错误的前提

国会改革释宪法案，宪法法庭6日进行言词辩论。（郭吉铨摄）

关于总统该不该赴立法院报告，总统赖清德提交给宪法法庭的辩论意旨书主张：因为是民选总统，所以「依责任政治原理向人民负责，而非向立法院负责。」总统不向立法院负责的概念也见于某些专家提交宪法法庭的咨询意见书，认为我国当下是双首长制，或总统议会制之半总统制，行政院向立法院负责，总统向人民负责。意思是由总统提名的行政院长接受国会的质询、监督，已是责任政治的表现。

「总统不向立院负责」，这句话真能武断地定调当下的责任政治课题吗？有学者在提交的咨询意见书中，立场与总统一致，其主张：当下民众认为「总统有权无责」、「总统作为行政首脑」只是「想像的理所当然」；依照当下宪政「制度性课责」，把总统赴立院报告常态化并法制化便是违宪。

对此学者董保城提交给宪法法庭的意见书则有不同意见，他对于《宪法增修条文》中「立法院于每年集会时，『得』听取总统国情报告」的看法与其他学者不一样，支持总统的一方认为「得」就是总统可去可不去，董保城认为「国情报告发动的主体是立法院…『得』是『依职权』之意，而非法律的授权裁量」。

双首长制就真的可以让行政院长担任总统的挡箭牌，成为总统与立院间的缓冲？「总统不向立院负责」这句话如果狭义地用来描绘当下总统与立法院没有互动，或许成立，但要当作宪政制度合理运作的原理，据此引申为总统与立院该有的关系则有问题，因为总统作为行政首脑不是常民的想像而是政治现实，特别是当下总统并没有任命多数党组阁，而是少数总统硬要成立少数政府，掌控行政权的总统躲在行政院长身后并不合理，学者不该以现制阻碍了责任政治的合理发展。

即便是学者们拿来例证的美国总统制，总统是否真的只对人民负责而不对国会负责？实务上并非如此，概念上也常受到挑战。若实务上美国总统不对国会负责，总统何需在乎国会选举结果？民主党也就不用担心拜登会拖垮选情让该党在众院大败，前众院议长裴洛西等人发动「换拜」，当然是着眼于众院是制衡行政权的关键机制，总统是民主党，众院是民主党多数，总统好办事；总统是共和党，众院是民主党多数，民主党仍可牵制。

美国总统与国会的关系表现在制度上有几项重要机制：众院可以调查行政体系的作为；众院可以弹劾总统、参院可以审判总统；众院控制行政体制的预算；总统提名的高阶行政官员必须经过国会审查、确认；总统是三军统帅而众院保留宣战的权力并规范军事事务。在千丝万缕的关系中，要斩钉截铁说总统不向国会负责，有危险。

何况美国总统与国会的关系不限于表面上的制度，如同政治学家诺伊斯塔特（Richard Neustadt）论及总统权力时常强调的，总统承载的权力有限，行使权力的关键在其如何形成政治联盟。国会是美国总统绕不过的课题，这是「纯」总统制的难题，遑论所谓「总统议会制之半总统制」的台湾，不可能逃避总统该如何向国会负责这关。

所谓「总统向人民负责、不向立法院负责」是危险的概念陷阱，不该躲在概念后面，进而宣称因为此概念所以总统不用到立院报告，此宪政争议应该聚焦到总统该如何落实责任政治，强化对国会负责。

学者黄铭辉提交宪法法庭的意见书里有段话：「总统具有实权，与其应受到国会何种监督，并不具有当然的关连性，而仍须盱衡宪法规范与结构 …」依此，争论重点应该是如何把总统与行政体系的政治责任转化为制度责任，制度责任清楚了，总统与官员若不履行，该负哪些法律责任，轮廓也便厘清了。当下执政党不该躲在「总统不向立法院负责」的口号后面。（作者为淡江大学全球政经系兼任助理教授）