武汉大学教授：同一条路政府修要40万，私人修只要25万， 这就是制度的成本

贺雪峰

一、

在江苏小杨村调研，村委会副主任曹主任讲到最近非常忙（实际上是一直非常忙），因为做任何事情都要按制度来，按程序办。这几天村庄环境整治，为防止脏乱差，要求正在建设项目必须要建围墙，以将建设项目挡在围墙里面进行建设。建了围墙，为美观，村里决定粉刷围墙，在围墙上彩绘。彩绘是要花钱的，花钱还不少，超过了5000元，而按财务制度规定，凡是超过5000元的村集体开支都必须要做预算，公开询价，监委会进入工程现场勘测，签字，然后才能到镇会计代理中心报账。结果，一件本来不大的墙体彩绘，流程却十分复杂，极大地增加了村干部工作量，也抬高了工程价格，本来可能只要5000元就可以做成的工程，经过以上程序花六、七千元还做不成。

相对来讲，询价只是简化的项目建设方式。按规定，村级工程项目资金超过5万元就要公开招标，公开招标就比询价要复杂太多了，因为公开招标必须要有招标公告等等繁复程序。通过招投标来建设工程，按正规制度，就要有工程设计，项目监理，结果工程造价就比较高。在安徽调研，一个乡镇党委书记说，一个村通过招标，花20万元修了一条600米的沟，是精准扶贫项目，要求必须通过招标来完成，结果村民都不满意，说用20万元可以修2000米的沟也有多余。这位党委书记讲，美丽乡村建设，200万元的项目，招标的话，真正能用到项目上的最多不超过150万元，因为至少要20万元用于前期招标，还要花费大量资金用于项目监理等等上面。通过村庄理事会来搞美丽乡村建设，100万元可以做出200万元效果，而通过招标，200万元能做出100万元效果，就很不错了。

几乎在同一时间的调研中，听鄂东南一个乡镇党委书记讲，县里低于400万元的乡村振兴项目不再招标，只要通过村庄“四议两公开”程序就可以开工建设。这位乡镇党委书记说这个政策是湖北省的新政策，觉得特别重要特别好，因为这样就可以避免中间环节的浪费，真正将宝贵资金用在项目建设上。

二、

很多年前在浙江访问一个乡镇招投标办公室主任，他说，修同等质量的道路，由政府招标、企业修建和私人自建，成本是完全不同的，大概来讲，政府招标，每公里道路要花费40万元，企业修建可能只要30万，私人自建则仅需要25万元。之所以会有如此之大的差异，是因为私人修自家的道路，是自己出钱为自己修路，出资人与受益人重合，修路过程中不必担心道德风险，也不存在代理成本，甚至修路过程中，私人会免费投入劳动，以保证道路质量，降低修路成本。企业修企业道路，因为企业产权很明晰，企业老板对修路成本和质量保证是很清晰的，简单地说，没有一个企业老板愿当冤大头，他们修路，没有必要通过复杂的制度和程序来防止中间人贪污腐败，企业因此可以较低的代价来修建质量有保证的企业道路。

相对来讲，由政府来修建道路，因为存在比较长的代理链条，以及实践中出现了大量修建道路中的问题，以至于河南省连续三任交通厅长都被判刑了。为了保证修建道路的质量，国家建立了相对严格和完善的制度，包括公开招标，工程监理制度。严格的制度、繁琐的程序都是要成本的，结果就是，修建同样质量的道路，通过正式招标和监理来建成的道路，成本要比不经过如此繁复制度和程序修建道路成本高30%。这个高30%的成本就是制度的成本。

如果没有严格的制度，政府修建道路，质量就无法保证，就会有大量豆腐渣工程和各种严重的贪污。这是过去一个时期已经被无数次国家工程所检验了的。为了防止国家建设工程中出现的各种问题，就有必要设立严格制度来防弊，因此也就有了相对高昂的制度成本。这个意义上讲，制度成本是大型公共品和基础设施建设内生成本，是不可或缺的。正是通过对每一个环节的防弊、可追溯、公开，使得大型公共服务仍然可以有效率地供给。

三、

以上讲到私人建设项目、企业建设项目和国家建设项目的差异，主要是代理与监督环节复杂性，导致制度成本的差异。项目本身越复杂，以及代理链条越长，就需要有越多制度来规范与完善项目建设，就需要有越高的制度成本。基础设施和公共事业建设往往是超出私人也是超出企业的，因此就会有更多制度成本的付出。超出私人品的公共品又为社会提供了大量便利与利益。

私人、企业和政府，是三种不同性质的项目供给主体，不同性质项目供给主体有不同的代理模式，也有不同的受益模式，也就需要有不同的项目建设制度，也就需要有不同的制度成本。制度成本除与项目供给主体性质有关以外，还与项目本身复杂程度有关。越是复杂的项目，信息不对称就越高，也就越需要严格制度进行监管，制度成本当然也就越高。

在以上三种项目供给主体以外，还有一个十分重要的项目供给主体，这就是行政村。行政村是中国最基层的行政建制，行政村公共品带有半公共品性质，因为客观上具有一定的排他性，即村庄基础设施首先是为村民提供服务的，村民生活质量，生产生活基础条件，与村庄公共品供给线性相关。在村庄这个层面，如何供给公共品，如何建设项目，就特别值得讨论。

传统时期，村庄公共品供给主要靠集体筹资筹劳，其中既包括三提五统、各种集资，又包括所谓共同生产费，取之于民用之于民。因为是从村民那里提取资源建设村庄公共品，村民就会特别关心公共品建设：建什么公共品，建在哪里？如何建？建设效果如何？建设中有无不规范情况。也是因此，传统时期，有限的公共品建设资源大都相当有效地反映了村民公共品需求偏好，且公共品供给效率高建设成本低。

一直到2006年取消农业税后，农村公共品供给仍然依赖于“一事一议”筹资筹劳制度。不过，“一事一议”实践效果很不理想，国家很快就开始大量向农村投入资源，为农村提供与城市均等的基本公共服务，甚至有大量资源以项目制的方式投入到村庄，打造美丽乡村，以实现乡村振兴。

国家资源投入到村庄，当然要按照国家规范来建设公共品，对项目进行招标、监管，也就自然是国家的事情而非村庄的事情。不过，由国家来为农民提供公共品也存在若干问题，其中最重要的问题有三个：第一，国家提供的公共品与农民需求脱节，无法反映村民公共品需求偏好；第二，国家供给公共品往往质次价高，这就是前面讲到国家为农民提供的沟渠，同样成本，农民自己可以建设三倍工程量出来；第三，国家代替农民建设公共品，使农民成为了客体，农民因此缺少参与积极性，等靠要。国家向农民转移支付的资金成了“死钱”，难以发挥激活农民参与积极性的作用。

因此，成都市通过向村庄提供每年大概30万元“公服资金”来激活村民的参与。的确，村庄公服资金的使用可以较好反映村民公共品需求偏好，并因此可以提高资金使用效率，且提高村民参与积极性。村庄公服资金使用主要是通过村庄内“四议两公开”来保持其合法性的，实际上成都“公服资金”使用中出现的弊病并不多，当然也不是没有。其中之一就是村干部可能在公服资金使用中寻租。若干例村干部寻租造成恶劣影响，国家因此加强了对公服资金的监管，逐步地，之前主要通过“四议两公开”来实施项目，现在“四议两公开”成为形式，复杂的招标等监管制度恢复了。项目制度成本大幅度上升，项目对村民公共品需求偏好的回应性也越来越差。

四、

由国家为农民提供的公共品，国家资源是外来的，很难真正反映村民公共品需求偏好，且往往成本高昂。国家允许村庄相对自由支配国家输入资源，又可能出现国家资源被村庄滥用的情况。这是一个两难。一般来讲，基本公共品应当由国家无差别提供（公共服务均等化），超出基本公共服务的公共品，就应当由村民自主筹集资源进行建设。村庄内生公共品供给，比较好的制度是通过诸如“四议两公开”来同时解决村民公共品需求偏好表达与低制度成本的问题。

不过，从前面引述小杨村墙体彩绘5000元就要求严格按程序进行管理来看，国家对村干部显然还是很不放心的，尽管我们调研小杨村的资金是村集体资源而非国家项目资金或拨款，国家却仍然对村集体资金的使用进行了最为严格的监管。

其结果就是：第一，村庄自主性进一步丧失，第二，村庄公共品供给制度成本大幅度提升，第三，村干部不得不做更多程序性工作，因此就变得更加忙乱。

五、

制度是有成本的。在村庄层面如何提供公共品，是值得讨论的话题。村庄是可以实行一定程度自治的，是可以通过四议两公开降低制度成本的，且村庄是熟人社会，村庄公共品具有一定排他性特点，即主要是为村庄居民提供服务的，这就使得村庄可以形成不同于由国家来供给公共品的相对低成本的制度安排。

当前中国村庄一级公共品供给，试图通过对每一个环节都进行严格管控监督，要求每一个环节都留痕备查，以对付坏人的办法来全方位监管，造成村庄大量细小琐碎公共品供给的高制度成本。

应当充分发挥村庄社会自治的特点，为村民提供大量低制度成本、灵活多样、细小琐碎的公共品。这是当前一个时期的重要任务。

2021年8月8日下午