杨志勇专栏丨从财税视角看“横琴方案”和“前海方案”

杨志勇（中国社会科学院财经战略研究院副院长、《财经智库》《财贸经济》副主编）

近日，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称“横琴方案”）和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（下称“前海方案”）相继发布，这充分体现中央对港澳经济社会发展的强力支持，对推进粤港澳大湾区建设和构建新发展格局都具有重大意义，同时也丰富了“一国两制”伟大实践的内容，港澳将因此更好地融入国家发展大局。

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税政策因而在国家一系列支持政策体系中扮演重要角色。

建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。“横琴方案”将为澳门长远发展注入重要动力。约106平方公里的横琴合作区，对于澳门的进一步繁荣发展意义重大。澳门经济适度多元发展，是提高澳门经济抗风险的能力的选择。多元发展如何进行？这首先需要确定重点发展的新产业。“横琴方案”指出产业发展的四方面内容：发展科技研发和高端制造产业，发展中医药等澳门品牌工业，发展文旅会展商贸产业，发展现代金融产业。这些产业既考虑了澳门特色，又注意未来有前途的科技研发；既重视高端制造产业，又强调现代金融产业，实体经济和金融产业融合发展。对于已经确定的目标，需要一系列的政策加以推动。财税政策是其中的重要一种。企业所得税和个人所得税是重要的政策。

“横琴方案”对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。企业所得税优惠政策不仅限于税率。对企业符合条件的资本性支出，允许在支出发生当期一次性税前扣除或加速折旧和摊销，这可以节约资金的时间成本。对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税，这将鼓励合作区内的企业“走出去”，从而进一步提高对外开放的深度。“横琴方案”对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。考虑到所涉及的高端人才和紧缺人才包括境内和境外，这将极其有利于合作区集聚人才。

企业所得税税收优惠政策有利于资本的集聚，个人所得税税收优惠政策有利于人才集聚，“财气”+“人气”毫无意义将促进澳门经济适度多元的新产业的发展。

“横琴方案”对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税税负超过澳门税负的部分予以免征，这有助于合作区吸引澳门居民生活就业，从而建设便利澳门居民生活就业的新家园。

根据“横琴方案”，货物“一线”放开、“二线”管住，相应的税收政策将有力地促进与澳门一体化高水平开放的新体系的建设。从内地经“二线”进入合作区的有关货物视同出口，享受相应的出口退税政策，按现行税收政策规定实行增值税和消费税退税，合作区与澳门的市场将因此进一步融合。对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，这可以在让横琴和澳门进一步融合，同时也让横琴更容易开拓内地市场。

根据“横琴方案”，到2024年澳门回归祖国25周年时，公共服务和社会保障体系与澳门有序衔接；到2029年澳门回归祖国30周年时，公共服务和社会保障体系更加完善；到2035年，公共服务和社会保障体系高效运转。公共服务和社会保障体系的正常运转都离不开财政的支持。财政体制就是一项重要内容。建立合作区收益共享机制，2024年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配，用于合作区开发建设。对合作区的财政支持还包括中央财政对合作区给与补助，这将有助于吸引澳门企业入驻和扩大就业、增加实体经济产值、支持重点产业发展。

“前海方案”是为推动前海合作区全面深化改革开放，在粤港澳大湾区建设中更好发挥示范引领作用而制定的。“前海方案”在丰富“一国两制”伟大实践与“横琴方案”有相通之处。基于前海的实际，“前海方案”所确定的发展目标更加强调体制机制的建立健全和完善以及在大湾区发展中的引擎作用。到2025年，建立健全更高层次的开放型经济新体制，初步形成具有全球竞争力的营商环境；到2035年，高水平对外开放体制机制更加完善，改革创新经验得到广泛推广。

“前海方案”实施后所形成的可复制可推广可操作的经验，将为国家的进一步改革探索提供经验，“前海方案”实施后在高水平对外开放体制机制上的探索将对国家进一步对外开放提供支持，完全符合深圳市中国特色社会主义先行示范区的定位要求。

“前海方案”的重头戏是扩区，前海合作区总面积从14.92平方公里扩展到120.56平方公里，空间的扩大意味着前海的作用将进一步扩大。前海合作区不同于横琴，更重要的目标是打造全面深化改革创新试验平台。例如，在税收监管领域在内的多个领域，推进以信用体系为基础的市场化改革创新，就属于制度创新的范畴。毫无疑义，这将大大促进营商环境的优化。前海合作区要建设高水平对外开放门户枢纽。深化与港澳服务贸易自由化，扩大金融业对外开放。提升法律事务对外开放水平，高水平参与国际合作，都将为中国对外开放水平的进一步提高探索新路。

“前海方案”没有直接点出具体的财税支持政策，但前海合作区和大湾区之前就有相应的财税支持政策，“前海方案”指出：“各有关部门要加大业务指导和支持力度，按程序将前海合作区既有相关支持政策（企业所得税优惠政策除外）覆盖到本方案明确的全部区域。”这样，多数财税支持政策将因此扩大适用范围。可以说，从财税视角来看，“前海方案”的奥妙尽在扩区中。

“横琴方案”和“前海方案”所针对的对象不同，在具体操作上有不同的规定，但二者在服务“一国两制”伟大实践的内容上，在促进港澳地区融入国家发展格局上，在促进包括港澳地区人民福祉和经济繁荣稳定上都有共通之处。

（作者：杨志勇 编辑：陆跃玲）