张登及专栏》在现状设伏 在终局胜利？

美国官方近期对联大2758号决议表明的立场，像用未定论设伏，使北京更加不信任拜登的「四不一无意」，使双方陷入随时因意外而热战的危机。（图／新华社）

国际政治因为没有具有权威的上位仲裁者，因此经常波涛汹涌，被认为是无政府状态。其行为者之所以不因细故冲突，实因存在「制度」使然。

美国国防部前助理部长、哈佛大学学者奈伊（Joseph Nye）曾指出，「制度（institution）不仅反映构成它们的行为者的偏好和权力；制度本身也塑造这些偏好和权力。因此，不只是行为者创造和定义制度，反之亦然。」多边制度多种多样，涉及范围与事项有大有小，内容可以严谨或宽松。规模宏大者如19世纪「欧洲协商」体系与条约、联合国体系与规章、冷战体制与美苏相关条约、世界贸易组织与相关协议、北约军事同盟等；其他专门处理区域或专门议题者则有《气候变化公约》与相关附件、《朝鲜停战协定》、《以巴奥斯陆协议》、《美印澳日四方架构》、中美三公报与《台湾关系法》、两岸两会各项协议等。

这些涉及区域或全球问题的制度之所以能运作并有效果，自是当时前台与幕后涉及之行为者，权力与偏好的「现状」能相容，并愿意在制度中争取有利「终局」。一套制度尽管能与时俱进，若行为者们的权力与偏好发生重大变化，或者对原定「终局」目标发生质疑，那么尽管制度还保留在书面纪录，但其功能恐名存实亡。

在《上海公报》前，台海区域的和平主要依靠美国以实力实行双重吓阻支撑，并经受过古宁头与八二三的测试。但越战末期至苏联瓦解，美国主动促成与北京的关系正常化，台海和平转而倚靠「三公报」与《台湾关系法》。两强除了制衡苏联的战略需要，还有「一个中国政策」的弹性或模糊共识。这使美国与中华民国形式上要调整为非官方关系，但加上「六项保证」（不涉北京）维系对台实质支持。虽然苏联消失已久，美国的两岸制度近年增加了大批北京反对的友台法案，官方迄今仍坚称对华政策没有改变。每年联合国总务委员会里，声援台湾入联的提案，迄今未见美国连署。华府以建设性模糊维系制度，北京虽谴责美方「淘空一中」，却尚称愿意「做朋友」，仍是主因。

「海峡中线」与两岸23项协议，有的已经被否定或难以执行，但也有的如《两岸海运协议》、《邮政协议》与《海关协议》，必须且尚能运作，1970年代以来的美中台三方间这套制度是基石。重要的关键是美中维持斗而不破的官方关系、台美维持友好的实质关系，两岸则以非国际关系相互定位和互动，作为美中大局「不破」下和平的政治基础。

然而今日北京已非改革开放初期的吴下阿蒙，正「走近世界舞台中央」，希望美方体察「太平洋够大」，能够遵守三公报时认可的两岸主权未分裂现状，否则中国有信心也有能力捍卫此一现状。这使得击败苏联的美国对「历史终结」以外的其他「终局」开始争辩，一部分高官与战略家甚至认为旧的模糊现状早已过时，延续当年「现状」的制度，更未能发挥「接触论」期待的终局。现在美国应回到「地位未定论」，以此作为历史更悠久的「战后现状」。

美国官方近期对联大2758号决议表明的立场，像用未定论设伏，使北京更加不信任拜登的「四不一无意」，使双方陷入随时因意外而热战的危机。于是近日又有战略与国际研究中心（CSIS）和卡内基基金分别召集20余位重要学者，预想中美竞争阶段性「最终状态」（end state），多数倾向认为比较理想的情况还是保障美国优势的竞争性共存，而非在凶险的新冷战胜利。那么不要使北京认为美方放弃传统制度、追求「崩溃论」的终局，还是比较务实。

台海政治现状自然不会停留在三公报与台湾关系法时代，而是经历了国统纲领、「两国论」、「四不一没有」、「正名制宪」、九二共识与现在执政党主张的「互不隶属」。不同时期执政者的两岸定位与终局设想，虽然未必都像「国统纲领」曾确切存在于政府文件，但都希望助力现状潜移默化，成为终局定海神针。但有的主张曾在两岸制度中发挥作用直到现在；有的则昙花一现，无法通过局势的考验。「设伏-胜利」或「竞争-共存」，哪一个选择更能维持长期和平的现状，正挑战国人的智慧。（作者为国立台湾大学政治学系教授）