专家解读之二丨坚持以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效 确保新型城镇化建设行稳致远

城镇化是我国现代化建设的历史任务。习近平总书记指出，如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。近日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），提出了4项原则，应深入贯彻落实，确保新型城镇化建设行稳致远。

一、坚持以人为本

习近平总书记指出，现代化的本质是人的现代化；解决好人的问题是推进新型城镇化的关键；城市是人民的城市。《行动计划》提出，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，充分尊重人的意愿，调动和发挥好人的积极性主动性创造性，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化发展成果。

把农业转移人口市民化放在首位。推进城镇化应把关注点放在人的城镇化上，促进有意愿有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖，推动农业转移人口更好融入城镇。以“人的城镇化”促进“人的现代化”，加快实现人的全面发展。

深入践行人民城市理念。推进新型城镇化应坚持以人民为中心的发展理念，城镇化工作做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。城市是人民的，应坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。应加快补齐城市安全韧性短板，为保障人民身体健康和生命财产安全筑牢防线。

充分尊重人民意愿。一部分农村劳动力在城镇和农村间流动，是我国现阶段乃至相当长历史时期都会存在的现象。应尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出农村“三权”作为进城落户的前提条件，让他们在城乡间可进可退。

二、坚持遵循规律

习近平总书记指出，城镇化是一个自然历史过程；必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。《行动计划》提出，立足我国国情，遵循自然规律、经济规律特别是城市发展规律，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，提高资源配置效率。

立足我国基本国情。我国城镇化既有世界各国城镇化发展的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。我国人口规模巨大，是一个发展中大国，仍处于社会主义初级阶段。推进新型城镇化，必须从我国基本国情出发，围绕中国式现代化目标，坚持以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承，走出一条中国特色新型城镇化道路。

遵循客观规律。遵循自然规律，城镇化建设应尊重自然、顺应自然、保护自然，与自然条件和资源环境承载能力相适应，把城市建设成为人与自然和谐共生的美丽家园。遵循经济规律，推进城镇化应顺应人口和产业集聚规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，形成以城市群为主要形态的增长动力源，提高资源配置效率。遵循城市规律，城镇化过程中一些城镇会发展壮大，一些城镇人口会持续流出，应科学应对城市发展分化现象，推动城镇行政资源配置与服务人口、经济规模和生态功能需求相匹配。

统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。我国现代化同西方发达国家有很大不同，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的，城镇化与工业化相伴相随，城市和乡村共生共存。推进新型城镇化，一方面应协调推进新型工业化城镇化，推动以产兴城、以城促产、以业聚人；另一方面应完善城乡融合发展体制机制，强化以工补农、以城带乡，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展、城乡居民实现共同富裕。

三、坚持分类施策

习近平总书记指出，城镇化受自然条件制约，受资源环境承载能力制约，受经济社会发展水平制约，要因地制宜、合理布局。《行动计划》提出，统筹各地区资源环境承载能力、功能定位、城镇化发展水平和人口规模，因地制宜确定城镇化建设重点方向，积极稳妥、扎实推进，不搞齐步走、“一刀切”，形成各具特色的发展路径。

因地制宜、精准施策。我国幅员辽阔，不同地区受自然条件、资源禀赋、发展基础、功能定位、经济水平、人口规模、生活习惯等方面差异影响，城镇化速度、适宜的城镇化率、城镇形态也将不同，甚至存在较大差异，这就要求城镇化建设必须分类施策，不能搞整齐划一。各地区应因地制宜制定推进城镇化的实施方案，科学确定发展方向和重点，细化实化政策举措，形成各具特色的发展路径。应本着对历史负责、对人民负责的精神，在城市建设中延续城市历史文脉、传承中华文化基因、展现中国特色和时代风貌，不能千城一面。

积极稳妥、稳扎稳打。我国城镇化正在推进，农民进城还是大趋势。应顺应趋势、科学引导，有针对性地解决突出矛盾和问题，系统推进户籍、土地、财税、金融、住房等领域改革，充分释放新型城镇化发展活力动力。应把握节奏、扎实推进、久久为功，合理确定工作时序和步骤，优先解决存量、有序引导增量，防止脱离经济社会发展阶段的超前城镇化。

四、坚持集约高效

习近平总书记指出，要科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。《行动计划》提出，在全国“三区三线”划定成果基础上，有效集聚各类要素，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，构建科学合理的城镇化格局，推动城乡融合、区域协调发展。

科学构建城镇化格局和城市空间结构。城市群都市圈是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式，也是人口大国城镇化的主要空间载体。应坚定不移以城市群、都市圈为依托构建大中小城市和小城镇协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。城市空间结构直接关系城镇化质量，应推动城市生产生活生态空间的均衡配置，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

推动城市紧凑发展。应树立“精明增长”“紧凑城市”理念，控制城市开发强度，防止城市“摊大饼”式扩张，更加注重低效用地和闲置土地盘活利用，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，实现城市高效开发。

牢牢守住底线红线。城镇建设应符合财政承受能力和政府投资能力，防止地方政府以项目建设名义盲目举债，坚决遏制地方政府隐性债务增量。严格落实“三区三线”，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守牢生态保护的红线。（作者：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所 周毅仁）