专家解读之三丨坚持以人为本 加快推进农业转移人口市民化

习近平总书记强调，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。党的二十大报告和二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》均对加快农业转移人口市民化作出明确部署。近日，国务院出台《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出坚持以人为本，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化发展成果。农业转移人口市民化是一项系统工程，应以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，多管齐下、多措并举，让农业转移人口不仅愿进城、能进城，还要“留得住”“融得进”。

一、统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务均等化

推进以人为本的新型城镇化，让农民进城后能够长期稳定在城市生活，要分类施策、两手发力。

一是对于有意愿、有能力、有条件落户的农业转移人口，应让他们逐步落户、成为城镇户籍居民。进一步深化户籍制度改革，逐步放开放宽落户限制，提高户籍登记、迁移便利度。已经全面取消落户限制的城市，应确保外地与本地农业转移人口享有同等待遇，清除“隐性落户门槛”。城区常住人口300万以上大城市应进一步放开放宽落户条件；超大特大城市应逐步取消年度落户名额限制，并精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励都市圈内跨地区互认社保缴纳年限和居住年限。

二是对于不愿落户或不满足落户条件的农业转移人口，应让他们在常住地均等享有基本公共服务。发挥好城市政府在基本公共服务供给保障中的主体作用，按照常住人口规模和服务半径统筹优化基本公共服务设施布局，推动相关公共服务随人走。提高居住证含金量，健全与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，努力实现同城居民享有均等的基本公共服务。加强对农业转移人口的人文关怀，增强其城市居民身份认同感。

同时，应看到农民进城是一个较长的过程，要维护好进城落户农民农村权益，确保农业转移人口自愿有序市民化。推动农业转移人口市民化要充分尊重农民意愿，不能采取强迫的做法让农民“被上楼”。应保障好进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，确保农民在城乡之间可进可退。

二、解决好进城农民最关心最直接最现实的利益问题

应聚焦进城农民工及其随迁家属这一重点群体，解决好农业转移人口最关心的就业、住房保障、子女教育、社会保险等问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一是促进农业转移人口在城镇稳定就业，让其“劳有所得”。就业是农业转移人口在城市立足的根本，应完善农民工等重点群体就业支持体系，促进农民工实现更加充分更高质量的就业，稳步增加农民工收入。发挥制造业、服务业吸纳就业的积极作用，扩大农民工就业容量。加大农民工职业技能培训力度，鼓励企业、院校提供培训服务，大力发展职业教育。完善劳动关系协商协调机制，加强农民工劳动权益保障。

二是完善农业转移人口多元化住房保障体系，让其“住有所居”。解决好住房问题，农业转移人口才能在城镇实现安居，才能真正留得住。对于在城市稳定就业生活但难以购置商品房的非户籍常住人口，一方面应积极培育发展住房租赁市场，采取多种措施通过市场化方式满足其住房需求；另一方面应逐步将其纳入城市住房保障体系，加大经济可承受的小户型保障性租赁住房供给。

三是保障随迁子女在流入地受教育权利，让其“学有所教”。保障随迁子女平等享有受教育权利是惠民生、暖民心、顺民意的重要举措，是农业转移人口市民化质量的重要体现。人口大量流入城市应增加义务教育阶段公办学位供给，并逐步将随迁子女纳入流入地普通高中教育、普惠性学前教育保障范围。有条件的地方应研究完善随迁子女在流入地参加升学考试政策。

四是扩大农业转移人口社会保障覆盖面，让其“老有所养”“医养有靠”。强化农业转移人口社会保障，是提升群众获得感的重要着力点之一，有利于促进社会公平正义。应全面取消在就业地参保的户籍限制，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保制度，完善社保关系转移接续政策，让农业转移人口社会保障更多元、更全面、更有效。

三、完善农业转移人口市民化激励机制

对城市政府而言，推进农业转移人口市民化需要承担一定的成本。应进一步完善“人钱”和“人地”挂钩政策，激发城市政府推进以人为本的新型城镇化的积极性。

一是完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。我国从2016年开始建立中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，目前年度奖励资金已达到400亿。应进一步推动转移支付与农业转移人口市民化挂钩，完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。统筹利用好中央财政性建设资金、中央财政补助资金、地方政府专项债券、政府和社会资本合作新机制等，向吸纳农业转移人口落户数量较多城市倾斜支持。

二是健全城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口数量挂钩机制。应根据农业转移人口流向和进城数量，按照推进大中小城市和小城镇协调发展、以县城为重要载体城镇化建设的要求，进一步优化土地供应结构，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，合理安排人口净流入城市义务教育校舍、保障性住房等用地指标，提高土地节约集约利用水平，不断健全有利于推进新型城镇化发展的建设用地制度。（作者：浙江大学中国新型城镇化研究院 张蔚文）