【專家之眼】政府關門？揭開總預算案僵局的真相

明年度中央政府总预算案卡关，行政院长卓荣泰（左）与立法院长韩国瑜（右）邀请朝野党团三长餐叙共商，结果和解饭破局。图／本报资料照片

近日，114年度中央政府总预算案的审议，占据了政治新闻的版面。外界对于总预算案立法程序的僵局［注1］，有不少错误解读；认为总预算案无法议决，将导致政府无钱可用、无法推动政事，甚至还传出政府即将关门的说法，这些都是危言耸听的讹传，应予厘清。

首先，根据预算法，总预算案应于会计年度开始一个月前由立法院完成审议（议决），并于会计年度开始15日前由总统公布。按目前政府会计年度起迄规定，下一年度中央政府总预算案，应在11月30日前由立法院议决，并在12月16日前咨请总统公布、函请行政院办理。但实际上，中央政府总预算案，从来不曾于上述时间期限内议决。

拿最近的五个年度来说，109至112年度，中央政府总预算案三读通过的日期，都是在1月分、新会计年度已经开始；113年度中央政府总预算案，虽然赶在112年12月19日完成三读，但也还是拖过了法定的期限。因此，总预算审议延宕是结构性的问题，眼下一时的卡关，并不须小题大作。

其次，将中央政府总预算案退回程序委员会，是依法审议预算案。

根据立法院职权行使法，预算案应经三读会议决。其中一读程序，是从一读开始到院会作出决定之过程。院会进行中，由主席宣告请宣读员按次宣读报告事项，宣读员朗读议案之标题完毕，即属一读程序之开始。但此时一读程序尚未结束，须待院会对议案作出决定后，一读程序才算完成。

院会作出之决定，主要有以下种类：一、交付审查：依程序委员会意见，交付特定委员会审查，或经院会决议改交其他委员会审查；二、迳付二读；三、退回程序委员会。因此，将总预算案退回程序委员会，并非政治操弄的手段，而是立法委员本诸职权，依法审议总预算案。

第三，我国预算程序有「不关门机制」的设计，并不会因为总预算案未能完成三读程序，而停止政府一般政事的运作。

根据预算法，总预算案未能于期限内完成议决，各机关预算之执行，按「马照跑、舞照跳」的原则处理；简单来说，「该收的税费照收」、「该发的金钱照发」、「延续中计划照做」、「必须借的钱照借」，是以绝对不会出现政府关门的情形。

在「马照跑、舞照跳」原则下，唯有「新增计划」与「新兴资本支出」，须俟预算案完成审议程序后，始得动支。影响情形如何？由于我国中央政府总预算结构严重僵化，新增计划与新兴资本支出占总预算的比重相当低，无法动支的影响有限。以100元作为比喻，近年来中央政府总预算中，法定义务支出及延续型计划约为90元，新增计划及新兴资本支出仅约为10元。

而且，大门不开，可以敲敲后门。根据预算法，新增计划与新兴资本支出，在预算案编列的额度内，只要立法院同意，仍可执行！因此，蓝白两党，若要拆解消卸阻挡「新兴治水预算」或「军公教加薪」的政治压力，大可在总预算案议决前，先行通过新兴治水及加薪的经费。

以上讨论虽然简短，但很清楚呈现的是，总预算案的一时卡关，甚至是一直无法议决，并不是什么大不了的事［注2］；行政院订有中央政府总预算案未能依限完成时之执行补充规定的行政规章，正是为了避免总预算案之审议，因故全部或部分未能通过，而使政府施政中辍。

真正让人担心的是，行政院编列预算，无视立法院三读通过的法律，知法违法；面对总预算案被退，不知检讨修正，态度肆无忌惮。何以向来以行事圆融温和著称的行政院长卓荣泰，表现如此骄慢不恭、倨傲蛮横？莫非是赖清德总统默许甚至直接授意？果真如此，期待总统根据宪法所赋予职权，召集行政与立法两院调解商议总预算争议，恐怕是缘木求鱼了。

［注1］：根据宪法，立法院会期，每年两次；根据宪法增修条文，每届立委任期四年，故共有八个会期。其中，偶数的下半年会期（二、四、六与八），由于预算审查为重头戏，也被称之为「预算会期」。第11届立院第二会期，于9月20日开议，蓝白两党立委于院会联手，将114年总预算案退回程序委员会。9月24日程序委员会，国民党立院党团提案，总预算案暂缓排入院会讨论，经表决通过。10月4日院会，议事日程并无总预算案付委的提案，民进党要求增列总预算案付委，为蓝白两党封杀；总预算案遭「三杀」。10月11日，行政、立法两院院长联名午宴，曙光乍现；但最后还是未能打开僵局，「和解饭」破局。

［注2］：面子问题大于实质影响。102年度中央政府总预算案之附属单位预算，从未完成审议。