海纳百川》解读「美国国家安全战略」的台海新局势（张竞）

2022年10月12日美国拜登政府正式推出其「美国国家安全战略（National Security Strategy, October 2022），此为拜登政府在2021年1月就任后，随即在2021年3月先公布其「美国国家战略指导暂行本」之正式版本。（美联社）

2022年10月12日美国拜登政府正式推出其「美国国家安全战略（National Security Strategy, October 2022），此为拜登政府在2021年1月就任后，随即在2021年3月先公布其「美国国家战略指导暂行本」（Interim National Security Strategic Guidance）。

该份文件连封面、序言、目录以及封底在内长达24页；由于在就任后能够以如此果断步调提出此等政策说明，当时确实曾被各方认为拜登国安团队显然是有备而来，充分展现执政气势。

但是经过后续一年多政情发展，拜登在多项政务推行上显然未若各方预期，声望明显下滑，各方开始怀疑其是否能够顺利完成任期，甚至对其能否竞选连任都大打问号。如今在拜登政府面对期中选举选情严峻形势下，总算推出其「美国国家安全战略」正式版本，其页数虽然倍增至48页，但内容对比前述在其初掌政权所推出暂行本，将可显现出拜登政府国安团队在过去1年7个月以来，整个规擘美国国家安全战略之具体成果。

美国国家安全战略系依据1986年国防部组织改革法案第603款（Section 603 of the Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Public Law 99-433）所制定之法定政府政策文件；要求美国行政部门要透过编制本项政策文件，逐年向美国国会提报美国国家利益、对外安全承诺、政策目标以及具体政策，并应附带提出为吓阻威胁以及落实美国安全政策计划，所必须之国防战力（The report is obligated to include a discussion of the United States’ international interests, commitments, objectives, and policies, along with defense capabilities necessary to deter threats and implement U.S. security plans.） 等各项法定要求事项。

不过亦有论者指出，美国总统其实会运用此项文件，作为其向国会、盟友与支持选民进行政策沟通与宣示依据，更借此建立行政体系内各个政府部会与机构，对于推动其政策构想所需之共识。

尽管该项文件确实具备法源，亦对行政部门产制此文件具有规范性与约束力，但各任总统对于产制此项政策文件重视程度，确实是天差地别。美国各任总统所曾编制之国家安全政策，尽管在架构上大体相似，但深入与详尽程度却大不相同；历来所有「美国国家安全战略」请参阅官网，对于研究比较政治学来说，确实可从对比这些文件内容中，获致值得重视之研究结论。

至于解读本份拜登政府「美国国家安全战略」，吾人可确认下列初步结论：

首先就台湾（Taiwan）在该文件中之份量，从暂行本只提一句We will support Taiwan, a leading democracy and a critical economic and security partner, in line with longstanding American commitments. 到正式版本变成下列这段在”Out-Competing China and Constraining Russia“章节内，列在”China”专节中之一段：

We have an abiding interest in maintaining peace and stability across the Taiwan Strait, which is critical to regional and global security and prosperity and a matter of international concern and attention. We oppose any unilateral changes to the status quo from either side, and do not support Taiwan independence. We remain committed to our one China policy, which is guided by the Taiwan Relations Act, the Three Joint Communiques, and the Six Assurances. And we will uphold our commitments under the Taiwan Relations Act to support Taiwan’s self-defense and to maintain our capacity to resist any resort to force or coercion against Taiwan.

然后再加上在“Using Diplomacy to Build the Strongest Possible Coalitions“章节中提到

U.S. interests are best served when our European allies and partners play an active role in the Indo-Pacific, including in supporting freedom of navigation and maintaining peace and stability across the Taiwan Strait.

所以吾人应可认识到台湾是从属于华盛顿应对北京之附属单元，从此呈现出台湾问题与中国政策之不可分割性，但却未见得从整段老调重谈中，足以证明拜登政府有积极运用台湾牌对付北京之意图。

但在另外一句话中，确实是看得出美国有意将欧洲盟友与伙伴拉进其印太战略规划蓝图，但同时更刻意要将台海与台湾问题「国际化」。

其次就是对北京在用辞用语上之转变，或许就可显现出拜登政府心态有所转变。在暂行本中，China出现过15次、北京出现过3次，但从未出现过PRC用语。不过在正式版本中，China出现过9次、Beijing出现过5次，但PRC却被广泛采用出现共计46次。为何在用辞用语上有如此明显转变，确实是值得思考。

再者就是在正式版本最后提到“PART IV: OUR STRATEGY BY REGION”节次中，除在“Support De-Escalation and Integration in the Middle East”以及“Protect Sea, Air, and Space”没有提到PRC之外，在其他各个地域都提到北京涉入其中。当然这或可显现出华盛顿确实是将北京视为全球性竞争对手，芒刺在背感昭然若揭。但相当确定的是在论及太空之专节中，却没有提到北京，难道中国大陆航天事业实力还不在华盛顿眼中，抑或是美国认为其尚未具备竞争地位呢？这个点亦值得继续关注后续变化。

最后从这份政策文件看来，华盛顿确实是已经摊牌对上北京，尽管到目前为止还是用competition来遮掩真实信念，但新冷战大概恐怕很难避免要登场。宋太祖赵匡胤伐南唐时说过：「不须多言，江南亦有何罪？但天下一家， 卧榻之侧，岂容他人鼾睡乎？」所以不要看着这篇文件到处写得是冠冕堂皇义正严辞，但恐怕未见得是just cause，而仅仅是just because吧？

而我们身处在华盛顿与北京矛盾愈来愈深，对立愈来愈严重夹缝中，到底要如何求生存？难道只能当马前卒与炮灰吗？看到如此态势，让人想起印度教毗湿奴Vishnu第8个化身Krishna神像乘坐着juggernaut往前冲，最后摧毁所有挡在车前事物之疯狂啊！

（作者为中华战略学会资深研究员）

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